VII SA/Wa 1625/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Małgorzata Miron ( spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1625/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Zwykłego [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010r. umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...].10.2009r., umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami realizacji przyłącza wodociągowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w [...], gm. [...], W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].01.2010r., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Zwykłego [...], umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...].10.2009r., którą to decyzją organ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji przyłącza wodociągowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], położonych przy ul. [...] w [...]. Stowarzyszenie Zwykłe [...], wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Po rozpoznaniu tego wniosku organ stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156§1 kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy bowiem eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, gdy równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja [...] WINB z dnia [...].01.2010 r., nie jest obarczona żadną z wad, których mowa w art. 156 § 1 Kpa, obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt tego postępowania E. M., działająca w imieniu Stowarzyszenia Zwykłego [...], pismem z dnia 25.05.2009r. wystąpiła do powiatowego organu nadzoru budowlanego z interwencją w sprawie budowy sieci wodociągowej, zlokalizowanej a terenie działek nr ewid. 1[...], położonych przy ul. [...]. W związku z w/w interwencją przedstawiciele PINB dla powiatu [...] dokonali kontroli przedmiotowych działek i stwierdzili, że przez w/w działki przebiega przyłącze wodociągowe o długości 118 m i średnicy [...], służące doprowadzeniu wody do firmy "[...]". Przyłącze zostało wykonane w uzgodnieniu z gestorem sieci [...]. Inwestycja została zaopiniowana przez Zespół Uzgodnienia Dokumentacji Projektowej Powiatu [...]. Następnie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...].10.2009r., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami realizacji w/w inwestycji. Od w/w decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie Zwykłe [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] WINB decyzją z dnia [...].01.2010r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji PINB dla powiatu [...] z dnia 19.10.2009r., gdyż Stowarzyszenie Zwykłe [...], nie posiadało przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zgodności z przepisami realizacji przyłącza wodociągowego. Organ zauważył przy tym, że Stowarzyszenie Zwykłe [...] nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu ani dotyczącym przedmiotowej sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że tylko organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji może skutecznie złożyć odwołanie od decyzji wydanej w tym postępowaniu. Z uwagi na fakt, że odwołanie zostało złożone przed podmiot nie posiadający przymiotu strony [...] WINB decyzją tj. z dnia [...].01.2010r. umorzył postępowanie odwoławcze. W świetle wyżej przedstawionego stanu faktycznego organ nadzoru wskazał, że decyzja WINB z dnia [...].01.2010r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156§1 kpa. Badana decyzja została wydana przez właściwy organ, na właściwej postawie prawnej i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołało czynu zabronionego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ wskazał, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stowarzyszenie Zwykle [...] złożyło wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W wyniku jego rozpoznania decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].06.2010r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].06.2010r. Stowarzyszenie Zwykłe [...] złożyło skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie wskazało, że organy nadzoru budowlanego obu instancji popełniły błąd subsumcji polegający na wadliwym ustaleniu, że Stowarzyszenie wnoszące odwołanie nie było i nie jest stroną postępowania gdyż w istocie jest odwrotnie. Organy niewłaściwie przyjęły, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w zastosowanym przepisie prawa. Błąd [...] WINB miał niewątpliwie wpływ na wynik sprawy gdyż odmienne stanowisko spowodowałoby, że organ nie wydałby decyzji umarzającej sprawę ale wydałby decyzję merytoryczną. Ocena [...] WINB, że doręczenie pism Stowarzyszeniu w tym zaskarżonej decyzji PINB świadczy jedynie o nieprawidłowości działań organu jest oceną mylną. Stowarzyszenie czynnie uczestnicząc w postępowaniu było przekonane, że zostało dopuszczone do tego postępowania na prawach strony. Powołując się na orzecznictwo NSA (bez wskazania konkretnego rozstrzygnięcia) skarżący wskazał, że jeżeli organ administracji publicznej nie wydał wymaganego przez art. 31 §2 kpa formalnego postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jednakże przyjmował jej oświadczenia a także doręczył tej organizacji decyzje i postanowienia to fakty te należy uznać jako dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący podkreślił także, że organ prowadzący postępowanie w ramach nadzoru budowlanego nie odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia go do udziału w sprawie a wręcz zawiadomił organizację o wszczęciu tego postępowania co dobitnie świadczy o tym, że Stowarzyszenie w istocie zostało dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. W konkluzji Stowarzyszenie wniosło o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji GINB i decyzji [...] WINB z dnia [...].01.2010r. oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 3-krotnej stawki minimalnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja opowiada prawu. I tak podkreślenia wymaga, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane jednym z nadzwyczajnych postępowań, postępowaniu nieważnościowym, które ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi. Z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej wydanie takiego rozstrzygnięcia jest możliwe jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156§1 kpa. Jak trafnie wskazał organ administracji w niniejszej sprawie kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta żadną ze wskazanych wad. W szczególności nie można przyjąć a przez to podzielić poglądu zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i o ponowne rozpoznanie sprawy, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz poglądem doktryny o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15.10.2009r. w sprawie II SA/Wa 799/09 Lex 573909 i in.). Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący" gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Należy także podkreślić, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt. 2 kpa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 2.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717). Dodatkowo wskazuje się, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004 IVSA 3121\02Lex 156916). Kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją organ umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Stowarzyszenia wskazując, iż organizacja ta nie posiada przymiotu strony albowiem nie została dopuszczona wcześniej, odrębnym postanowieniem, do udziału w tym postępowaniu. Organ uzasadniając przyjęte stanowisko powołał się na poglądy doktryny w tym zakresie zawarte w komentarzach do kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa M. Jaśkowskiej i A. Wróbla oraz B. Adamiak i J. Borkowskiego oraz poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Natomiast w ocenie skarżącego decyzja ta narusza prawo albowiem pomimo braku formalnego dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenie w toku postępowania zwykłego traktowane było jako strona skoro organ przyjmował składane przez nie pisma i doręczał rozstrzygnięcia w tym decyzję organu I instancji. Należy raz jeszcze podkreślić, że rzeczą organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe nie jest ponowne rozpoznanie sprawy a jedynie zbadanie czy decyzja nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156§1 kpa. Prawidłowo zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organ uznał, że orzeczenie [...] WINB znajdujące oparcie w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia żadnej normy prawnej, nawet jeśli jest możliwa inna wykładnia przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Innymi słowy nawet jeśli w orzecznictwie można spotkać odmienny od prezentowanego w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji pogląd co do możliwości wniesienia odwołania przez organizację społeczną mimo braku formalnego rozstrzygnięcia o dopuszczeniu do udziału w sprawie (godzi się zauważyć, że skarżący takiego rozstrzygnięcia nie wskazał) to będzie to jedynie świadczyło o tym, że przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie jest jednobrzmiący a zatem organ nie mógł go naruszyć w sposób "rażący". Niezależnie od powyższego wskazać należy, że okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują na brak 3 przesłanek, których zaistnienie jest niezbędne do przyjęcia, że naruszenie prawa ma charakter rażący to jest oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Nie bez znaczenia pozostaje bowiem iż [...] WINB niejako "przy okazji" rozpoznawania odwołania dostrzegł wadliwość decyzji z dnia [...] października 2009r. (w stosunku do której Stowarzyszenie wniosło odwołanie ) i [...] stycznia 2010r. stwierdził jej nieważność. W konsekwencji zatem - mimo że w odrębnym postępowaniu - decyzja z dnia [...].10.2009r. podlegała kontroli organów nadrzędnych. Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego Stowarzyszenia, że skoro doręczane mu były rozstrzygnięcia PINB a organ ten przyjmował oświadczenia organizacji to nastąpiło per facta concludentia dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie na prawach strony. Nie może wszak ujść uwadze - jeśli chodzi o przyjmowanie oświadczeń na piśmie od Stowarzyszenia - że przepisy kpa nie nakazują organowi zwrotu pism składanych do akt sprawy przez podmiot nie będący stroną w postępowaniu. A zatem brak było podstaw procesowych do ich zwrotu. Podobnie nie można uznać, że sam fakt doręczenia decyzji podmiotowi działającemu w sprawie powoduje nadanie mu przymiotu strony. Przymiot ten winien być bowiem każdorazowo badany przez organy administracji. Takie stanowisko zajął także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12.12.2006. w sprawie VII SA/Wa 1655/06 (Lex 302467), w którym stwierdził, że doręczenie decyzji administracyjnej nie powoduje automatycznego nadania podmiotowi, który ją otrzymał uprawnień strony. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko. Z tych względów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna a Sąd niezwiązany granicami ani wnioskami skargi ani też powołaną podstawą prawną - badając legalność rozstrzygnięcia nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego. W konsekwencji skargę należało oddalić. Z tych względów - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.