VII SA/Wa 1626/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r,. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zw. dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), zw. dalej Prawem budowlanym, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. nr [...] znak: [...] z dnia [...] października 2006 r. Organ wskazał, iż decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. i K. Z. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w miejscowości C.gm. J. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek K. Z.postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego, które to postępowanie zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] września 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2007 r. sygn. akt. VII SA/Wa 757/09 uchylił obie decyzje naczelnego organu nadzoru budowlanego wskazując, iż stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Związany oceną Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Wydaną w drugiej instancji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. GINB utrzymał w mocy własną decyzję. Skargę J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 861/10. Organ I instancji wskazał przede wszystkim na obowiązek zastosowania się do wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. akt. VII SA/Wa 757/09, w którego treści wyrażone zostało stanowisko, iż wydając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty C. o pozwoleniu na budowę tut. organ sam rażąco naruszył prawo w stopniu dotkniętym wadą nieważności. Organ ocenił zatem, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę Starosta C. nie uchybił przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obligującemu organ rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy realizacji przedmiotowego zamierzenia nie było możliwe naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy skoro § 3 pkt 13 planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. 3169) wyłączał spod działania tego przepisu modernizację i przebudowę budynków istniejących. Naruszenie, o którym mowa powyżej, nie mogło także polegać na niezastosowaniu się do ograniczenia wynikającego z § 51 cytowanego wyżej planu, albowiem zapis ten, jako odnoszący się do terenów oznaczonych symbolem [...], nie dotyczy terenów zainwestowanych nieruchomości położonych na obszarze oznaczonych na rysunku planu symbolem "MM", czyli terenów zabudowy mieszkaniowej mieszanej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak przesłanek do wnioskowania, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty C. o pozwoleniu na budowę doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 35 ust. pkt 1 Prawa budowlanego. Także w pozostałym zakresie organ nie stwierdził uchybień przepisom prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Główny Inspektor nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. Z.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. podzielając argumentację organu I instancji w zakresie związania wskazanym wyrokiem Organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej winny mieć na uwadze ocenę prawną wyrażoną w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 757/09 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 861/10, oddalającego skargę J.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia stwierdzającą nieważność w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Organ wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a w odniesieniu do sądów oznacza, ze podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, nie może być już ona ponownie badana. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożył wyłącznie K. Z.. Organ zauważył, że choć S.Z., nie złożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak była uprawniona do działki inwestycyjnej, co potwierdza Księga Wieczysta [...] Zdaniem organu badana decyzja nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Nie stwierdzono ponadto, aby omawiana decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco naruszała jakiekolwiek inne przepisy prawa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Z. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 6) ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sprawie; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 7a) i 8) Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że roboty budowlane w wyniku, których powstaje budynek o dwukrotnie większej powierzchni niż uprzednio znajdujący się na działce stanowią "remont" i "modernizację". W skardze podniesiono, iż z treści uzasadnienia wynika, że głównym powodem nieuwzględnienia zarzutów skarżącego jest stanowisko WSA wyrażone w innej sprawie sprowadzające się do stwierdzenia, iż "postępowanie w sprawie rozbudowy budynku" nie jest postępowaniem w sprawie rozbudowy lecz w sprawie "remontu i modernizacji". W ocenie skarżącej stosownie do § 3 pkt 13) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie Gminy J. przez nieprzekraczalną linię zabudowy rozumieć należy: Linię sytuowania ściany frontowej nowych budynków lub ich części (z pominięciem wykuszy balkonów, elementów wejściowych budynku, ryzalitów) bez jej przekraczania. Ograniczenie to nie dotyczy modernizacji i przebudowy budynków istniejących. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. wprowadza możliwość przekroczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy przy modernizacji i przebudowie budynków istniejących. Pozwolenie na budowę dotyczy rozbudowy budynku (co wprost wynika ze wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy) w wyniku realizowanej inwestycji powstaje bowiem budynek o łącznej dwukrotnie większej powierzchni niż pierwotnie znajdujący się na nieruchomości. Nie jest to zatem "przebudowa", albowiem w trakcie realizowanych robót budowlanych, zmianie ulegają kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wydanie pozwolenia na budowę, w którym usankcjonowano przekroczenie dopuszczalnej linii zabudowy stanowi zaś rażące naruszenie prawa, którego skutków nie sposób zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności oraz skutków społecznych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś nie jest zasadna. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Kluczowe w niniejszym postępowaniu dla oceny dopuszczalności przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego było ustalenie, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2006 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja z dnia [...] września 2008 r. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymana została w mocy decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2007 r. sygn. akt. VII SA/Wa 757/09 uchylił obie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, iż stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu brak było przesłanek do stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] października 2006 r. udzielająca pozwolenia na budowę rażąco naruszyła art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stąd też stwierdzenie przez Wojewodę [...] nieważności tej decyzji spowodowało, iż organ sam naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, związany powyższą oceną Sądu, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Skargę J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 861/10. Wskazane okoliczności, jak niewadliwie uznały organy, przesądzają o zasadności wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W piśmiennictwie (J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004, str. 223) podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie oceną prawną oznacza, że nie można formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97). Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 977/98 oraz wyrok NSA z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1015/98). W związku z powyższym jako prawidłowe należało ocenić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2007 r. oraz z dnia 17 grudnia 2010 r. stanowiły przeszkodę do przeprowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z dnia [...] października 2006 r. Zasadnie zatem podjęto również rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie oddalenie skarg w powołanych wyrokach, przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie była ona wadliwa) zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem. Próby wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności stanowiłyby niedopuszczalną ingerencję organu w prawomocne orzeczenie Sądu, bowiem Sąd z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydawania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.