VII SA/Wa 1626/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. O. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. O. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], wydana w sprawie dotyczącej legalności budynku gospodarczego. Postępowanie to miało następujący przebieg. W dniu [...] stycznia 2015 r. W. O. wystąpił do organu nadzoru budowlanego o sprawdzenie pod względem zgodności z przepisami prawa budowlanego garażu usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...] wskazując, że budynek ten znajduje się w odległości 1,5 m od granicy z jego działką o nr ew. [...]. Organ powiatowy wszczął postępowanie z ww. wniosku (o czym zawiadomił pismem z dnia [...] marca 2015 r.), a przedtem w dniu [...] lutego 2015 r. przeprowadził czynności kontrolne na działce o nr [...] w [...], w trybie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], nakazał właścicielowi – E. i D. K. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarze w rzucie 4,09 m x 7,05 m znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ powiatowy podał, że D. K. podczas czynności kontrolnych oświadczył, uprzedzony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że budynek gospodarczy będący przedmiotem kontroli pełni funkcję zaplecza budowy z uwagi na wykonywane roboty budowlane przy budynku mieszkalnym. Wskazane zaplecze budowy zostało wykonane bez żadnej dokumentacji w 2009 r. Następnie, biorąc pod uwagę funkcję tego obiektu, a nadto – jego usytuowanie w stosunku do granicy z działką sąsiednie organ przyjął, że obiekt mógł być zrealizowany bez zgody organu architektoniczno-budowlanego (art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego i art. 30 ust. tej ustawy – obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania), niemniej skoro jego usytuowanie jest niezgodne z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to konieczne jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał przy tym, że traktowanie przedmiotowego budynku jako obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania, nie pozbawia go cech budynku, a wobec tego nie można przyjąć, że nie musi on spełniać warunków uregulowanych w ww. rozporządzeniu, jak również wynikających z przepisów planistycznych. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli E. i D. K. Po jego rozpatrzeniu zapadła wskazana na wstępie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], którą organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów - przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. W myśl art. 30 ww. ustawy obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizowania robót budowlanych nie wymagają również zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Postawienie tymczasowego obiektu budowlanego stanowi część prac przygotowawczych na terenie budowy, zaś podjęcie prac przygotowawczych oznacza rozpoczęcie budowy, którą można realizować jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. I dalej, organ ten stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w świetle ustalonego stanu faktycznego nieprawidłowo przeprowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 51 Prawa budowlanego. PINB w [...] ustalił, że roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz szczelnym osadnikiem ścieków na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...] prowadzone są na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] podjętej przez Kierownika Referatu Architektury i Budownictwa działającego z upoważnienia Starosty [...]. Roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowym budynku nie zostały prawnie zakończone, tym samym należy domniemywać, że inwestor dalej prowadzi budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto D. K. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań złożył do protokołu kontroli oświadczenie, że "(...) budynek gospodarczy będący przedmiotem kontroli pełni funkcję zaplecza budowy z uwagi na wykonywane roboty budowlane przy budynku mieszkalnym. Zaplecze budowy wybudowałem w roku 2009 bez żadnej dokumentacji". Z powyższych ustaleń wynika, że sporny budynek został wybudowany celem czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy objętej ww. decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. PINB w [...] nieprawidłowo więc stwierdził, że omawiany obiekt, stanowiący zaplecze budowy, narusza przepisy techniczno-budowlane. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) nie przewiduje bowiem warunków usytuowania obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych położonych na terenie budowy. Zasadnym jest zatem uchylenie decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Organ odwoławczy dodał, że na obecnym etapie postępowaniom brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego, a to oznacza bezprzedmiotowość postępowania. Wskazał też, że wprawdzie omawiane postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem W. O., ale nie sprecyzował on żądania tak, aby można było odnieść się do niego w sentencji decyzji, stąd postępowanie należało umorzyć. Na koniec organ II instancji stwierdził, że zakończenie inwestycji realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę obliguje inwestora do rozbiórki obiektu tymczasowego. W skardze na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., skarżący – W. O. wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1/ przepisów art. 5, art. 7 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 i art. 52 ustawy Prawo budowlane; 2/ przepisów, w tym w szczególności § 12 w zw. z § 2 ust. 1, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie, 3/ przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z oceną organu odwoławczego. Podniósł, że organ ten błędnie przyjął, iż sprawa dotyczy zaplecza budowy. Wadliwie, jak wywiódł, organ oparł się w tym zakresie jedynie na oświadczeniu właściciela obiektu. Tymczasem w toku kontroli PINB ustalił, że w obiekcie tym znajdują się rowery i narzędzia ogrodnicze, a to ewidentnie wyklucza ww. funkcję budynku. Nadto, skarżący podniósł, że całkowicie błędne jest stanowisko organu II instancji, iż przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mają zastosowania do obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania. Wskazał, że niezależnie od tego czy przedmiotowy obiekt jest przeznaczony do czasowego czy stałego użytkowania, winien on spełniać warunki podane w ww. rozporządzeniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty w niej podniesione i uznał, że zaskarżone orzeczenie nie może się ostać jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], uchylającą decyzję organ I instancji o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego wykonanego na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...] i umarzającą postępowanie w sprawie. Wydając decyzję tej treści przyjęto, że sprawa dotyczy zaplecza budowy, tj. obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania, którego realizacja nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Stanowi o tym art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego i art. 30 ust. 1 tej ustawy. Nadto, przyjęto, że w stosunku do obiektów czasowego użytkowania, nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego też stwierdzono, że nie ma podstaw do kontynuowania postępowania w sprawie. Z oceną tą, wobec zgromadzonego materiału dowodowego i argumentacji skargi, nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim, w ocenie Sądu stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania -a tym samym co najmniej przedwcześnie- przyjął, iż sprawa dotyczy tzw. zaplecza budowy, tj. obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Ustalenia takie poczynił jedynie w oparciu o oświadczenie właściciela i inwestora obiektu – D. K., złożone w trakcie czynności kontrolnych na nieruchomości w dniu [...] lutego 2015 r. Nie wziął jednak pod uwagę dokumentacji zdjęciowej załączonej do protokołu z czynności kontrolnych z dnia [...] lutego 2015 r. Z dołączonych do protokołu zdjęć wynika zaś, że przedmiotowy budynek jest użytkowany gospodarczo. Przechowywane są w nim rowery, sprzęt ogrodniczy, opał. Jednocześnie brak w nim takiego wyposażenia, które potwierdzałoby jego funkcję tymczasową, tj. wskazywało, że stanowi wyłącznie zaplecze budowy, zgodnie z oświadczeniem złożonym przez inwestora. To zaś oznacza, że należało dokonać weryfikacji oświadczenia inwestora w tej kwestii, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał bezspornie przyjąć, iż wskazany we wniosku W. O. (inicjującym to postępowanie) "garaż", to obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Owszem, z akt sprawy wynika, że na działce o nr. ew. [...] w [...] prowadzona była budowa budynku mieszkalnego na podstawie wydanego w 2009 r. pozwolenia na budowę, niemniej chociażby ww. dokumentacja zdjęciowa wskazuje, że inwestycja ta została faktycznie zakończona. Nadto, nie sposób pominąć, iż w skardze W. O. podał, że sporna zabudowa została wykonana po zakończeniu robót głównych przy budynku mieszkalnym, nadto - po wprowadzeniu się i zamieszkaniu w nim Państwa K. Tym samym, zdaniem Sądu, za wadliwą (bo opartą na niepełnych ustaleniach faktycznych) należało uznać ocenę organu odwoławczego wskazującą na to, iż przedmiotowy w sprawie budynek gospodarczy stanowi obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, i dlatego jego budowa nie wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonania zgłoszenia. W sprawie istniały wątpliwości w tym zakresie już w dacie czynności kontrolnych, które to odbyły się w dniu [...] lutego 2015 r., a wobec tego postępowanie dowodowe wymagało w tej kwestii uzupełnienia. Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż w stosunku do obiektów tymczasowych nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu, pogląd organu w tej kwestii jest całkowicie nieuprawniony, a przy tym – nie poparty żadną argumentacją prawną. Wskazać zaś należy, że sam fakt, iż realizacja pewnych zamierzeń wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (a w niektórych przypadkach - również dokonania zgłoszenia) nie oznacza, iż w tych przypadkach wyłączone zostały ustawowe kompetencje organu nadzoru budowlanego. Jak wskazuje się bowiem w doktrynie, sam fakt ustawowego zwolnienia z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, w żaden sposób nie wyklucza możliwości zastosowania (w stosunku do takich obiektów czy robót budowlanych) przewidzianych w rozdziale 5 Prawa budowlanego instrumentów kontrolnych, w tym nawet zmierzających do wydania nakazu rozbiórki (v. komentarz do art. 29 Prawa budowlanego, str. 367 w: Prawo budowlane Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 5). Należy przy tym dostrzec, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; w myśl art. 84a ust. 1 pkt 1 tej ustawy powyższe obejmuje m. in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Stąd też zdaniem Sądu nawet w przypadku stwierdzenia, że zrealizowany obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego nadal posiada kompetencje do działania w sprawie dotyczącej takiego obiektu, które realizują się poprzez sprawdzenie, czy nie naruszono w związku z jego realizacją szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym również warunków technicznych. Nie wykluczone, iż poczynione ustalenia skutkować będą koniecznością kontynuowania postępowania i wydania decyzji w trybie naprawczym, w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać, a sprawa wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie funkcji, jaką pełni przedmiotowy obiekt, a następnie – w zakresie jego zgodności z przepisami. Należy bowiem wyjaśnić, czy w istocie jest to obiekt stanowiący zaplecze budowy, a jeśli nie – to ustalić trzeba dokładną datę jego budowy oraz stan prawny wówczas istniejący, to zaś - w celu zbadania, czy wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę, czy tylko zgłoszenia (od tych bowiem ustaleń zależy tryb, który winien znaleźć zastosowanie w sprawie). Należy też zbadać jego zgodność z przepisami planistycznymi oraz z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Sąd dostrzega przy tym, że dokumentacja zdjęciowa przedstawiona przez skarżącego na rozprawie przed Sądem w dniu 20 kwietnia 2016 r. tylko potwierdza powyżej wskazane wątpliwości dotyczące kwalifikacji obiektu, nie wskazuje bowiem na to, aby był on związany z realizowanymi robotami budowlanymi. Co więcej, skarżący do protokołu rozprawy podał, że budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr ew. [...] w [...] jest zakończony i zamieszkały. Dlatego też Sąd uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., tego ostatniego – poprzez nieuprawnione jego zastosowanie. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.