VII SA/Wa 1628/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) maja 2015 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez (...) jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) maja 2015 r. znak: (...), wydane w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia (...) stycznia 2014 r. skarżące (...) zwróciło się do (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wszczęcie z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa (...) obiektu – warsztatu mechanicznego położonego na terenie byłych (...) przy ul. (...). Stowarzyszenie wniosło nadto na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. We wniosku (...) podało, że ww. obiekt został skreślony z rejestru zabytków jako część zabytku nieruchomego, tj. zespołu budowlanego dawnych (...), na podstawie decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia (...) września 2009 r.. l.dz. (...). W postępowaniu tym nie ustalono wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy i wydano decyzję w oparciu o niekompletny materiał dowodowy (nie ustalono np., czy obiekt nie ma związków z wydarzeniami lub wybitnymi postaciami z przeszłości). Ponadto, jak wskazano, ww. obiekt został określony jako część zespołu budowlanego, nie został skreślony jako zabytek wpisany indywidulanie do rejestru zabytków nieruchomych, bo nigdy indywidualnie w tym rejestrze nie widniał. Postanowieniem z dnia (...) maja 2014 r. znak: (...),(...) Wojewódzki Konserwator Zabytków w (...), na podstawie art. 31 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w odpowiedzi na ww. wniosek z dnia (...) stycznia 2014 r., odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa (...) warsztatu mechanicznego położonego na terenie byłych (...) przy ulicy (...). W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że budynek warsztatu mechanicznego położony na terenie byłych (...) w (...) przy ulicy (...) nie jest obecnie obiektem, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, gdyż jego stan techniczny nie pozwala na podjęcie remontu, umożliwiającego zachowanie substancji zabytkowej. Znalazło to potwierdzenie w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) września 2009 r. znak: (...) o skreśleniu wymienionego obiektu z rejestru zabytków. Organ podał przy tym, że nie znajduje podstaw, by podważać ustalenia i stanowisko organu wyższej instancji, który uznał, iż budynek warsztatu nie spełnia przesłanek zawartych w definicji legalnej zabytku. W konsekwencji, organ przyjął, że podjęcie działań w sprawie wpisania do rejestru zabytków obiektu, który uprzednio został z rejestru skreślony ze względu na katastrofalny stan zachowania i niemożność utrzymania oryginalnej materii, jest bezzasadne. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się skarżące (...), wnosząc zażalenie. W zażaleniu podniesiono, że stan zachowania obiektu nie może mieć znaczenia w sprawie, albowiem na mocy art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki nieruchome podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Postanowieniem z dnia (...) maja 2015 r., wskazanym na wstępie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl § 2 organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Z ww. przepisu wynika, że uznanie żądania za uzasadnione wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Są nimi: żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. Co do pierwszej przesłanki, musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania z celami i zakresem działania organizacji społecznej. W tym też kontekście organ wskazał, że jak wynika z pkt 9a regulaminu skarżącego (...), celem tego (...) jest działalność na rzecz szeroko pojętej ochrony dziedzictwa kulturowego oraz szeroko pojętej kultury. (...) realizuje swoje cele m. in. przez monitorowanie zdarzeń mających wpływ na zachowanie dziedzictwa kulturowego (pkt 10a). W świetle powyższego stwierdzić należy, że regulaminowe cele (...) mogą uzasadniać żądanie wszczęcia postępowania w badanej sprawie. Niemniej, dalej organ wywiódł, iż za uwzględnieniem żądania (...) nie przemawia interes społeczny, a jest to drugi element dający organizacji społecznej podstawę do domagania się wszczęcia postępowania. Organ podał, że wobec bezspornego wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż stan techniczny obiektu nie pozwala na podjęcie remontu umożliwiającego zachowanie substancji zabytkowej, organ I instancji słusznie przyjął brak interesu społecznego przemawiającego za wszczęcie przedmiotowego postępowania. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) maja 2015 r. znak: (...),(...) wniosło o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu (...) zarzuciło naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez nie ustalenie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 31 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewzięcie pod uwagę interesu społecznego polegającego na wszczęciu postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków obiektu posiadającego wartość historyczną, a więc którego zachowanie leży w interesie społecznym; art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz lit. h ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak podjęcia działań w stosunku do obiektu, który zagrożony jest rozbiórką, a który powinien podlegać ochronie i opiece bez względu na stan zachowania jako zabytek techniki i zabytek związany z ważnymi wydarzeniami historycznymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) maja 2015 r. znak: (...) utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia (...) maja 2014 r. o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa (...) warsztatu mechanicznego położonego na terenie byłych (...). Wskazane orzeczenia zapadły w związku z wnioskiem skarżącego (...), które w piśmie z dnia (...) stycznia 2014 r. zwróciło się o wszczęcie postępowania w ww. przedmiocie, powołując się przy tym na 31 k.p.a. Stąd też sprawa wymagała oceny z uwzględnieniem przepisów tego artykułu. Oba ww. orzeczenia zapadły bowiem w trybie przewidzianym w art. 31 Kodeksu, a dokładnie – na podstawie art. 31 § 2 tej ustawy. Wskazać zatem trzeba, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak natomiast stanowi art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Jak wynika z powyższego, treść art. 31 § 1 k.p.a. uzależnia możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, na wniosek organizacji społecznej, czy też dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: a) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, przy czym nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji wszczęcia postępowania czy udziału we wszczętym już postępowaniu. O ile przesłanka wszczęcia postępowania z wniosku organizacji (czy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu) z uwagi na jej cele statutowe nie budzi wątpliwości, o tyle pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Kryterium "interesu społecznego" stanowi bowiem kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym natomiast pozostaje, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 214). Stosując przywołaną regulację Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że spełniona została pierwsza przesłanka z art. 31 § 1 k.p.a., albowiem żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione celami (...), określonymi w Regulaminie. Stanowisko to jest w ocenie Sądu prawidłowe i nie budzi wątpliwości. Jednocześnie, w wydanym orzeczeniu Minister uznał, że w niniejszej sprawie brak jest interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków warsztatu mechanicznego położonego na terenie byłych (...). Tym też uzasadnił konieczność utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, rozstrzygającego w sposób negatywny dla organizacji społecznej. Co ważne, podstawą oceny przez Ministra spełnienia ww. warunku odnoszącego się do interesu społecznego było ustalenie, że ww. obiekt był objęty ochroną konserwatorską na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z dnia (...) czerwca 1985 r. l.dz. (...) o wpisie do rejestru zabytków pod numerem (...) budynków wraz z ogrodzeniem i portiernią w (...). W skład wpisanego zespołu wchodził m. in. przedmiotowy warsztat mechaniczny. Decyzją z dnia (...) września 2009 r. znak: (...) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekł jednak o skreśleniu m. in. tego budynku z rejestru zabytków. Po przeanalizowaniu materiału zgromadzonego w sprawie uznał bowiem, że wskazany obiekt znajduje się w katastrofalnym stanie technicznym; uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości zabytkowej, a zakres niezbędnych do ewentualnego ratowania tego obiektu prac budowlanych i konserwatorskich, musiałby prowadzić do całkowitej rekonstrukcji bryły i formy budynku, a to wobec braku zachowania w śląskich archiwach jakichkolwiek projektów, dokumentacji czy materiałów ikonograficznych wykracza poza zakres dopuszczalnych doktryną konserwatorską działań konserwatorskich. Powołując powyższe organ odwoławczy stwierdził w niniejszej sprawie, iż w takiej sytuacji nie można przyjąć, aby interes społeczny przemawiał za uwzględnieniem wniosku (...) o wszczęcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków obiektu, który z tego rejestru na mocy decyzji został wykreślony. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Orzekając w sprawie organy nie mogły bowiem pominąć pozostającej w obrocie prawnym (akta sprawy nie wskazują bowiem na to, aby stan ten wyglądał inaczej) ww. decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) września 2009 r. l.dz. (...) o skreśleniu zabytku (tj. przedmiotowego w sprawie budynku warsztatu mechanicznego) z rejestru zabytków. Decyzja ta ostatecznie przesądziła o tym, iż przedmiotowy budynek choć przedstawiał wartości prawnie chronione, to jednak z uwagi na znaczne jego zniszczenie, wartości te utracił, a to uprawniało organ do jego wykreślenia z rejestru zabytków. W efekcie, zdaniem Sądu, dopóki ww. decyzja pozostaje w obrocie prawnym, dopóty wskazane okoliczności dotyczące przedmiotowego budynku i jego wartości, kształtują się tak, jak w niej przyjęto. Jej wyeliminowane z obrotu prawnego może mieć miejsce w odpowiednim do tego trybie. Przy czym, zarzuty podnoszone pod adresem tejże decyzji w niniejszym postępowaniu (prowadzonym w oparciu o art. 31 k.p.a., w przedmiocie ponownego wpisu obiektu do rejestru zabytków), nie mogły odnieść żadnego skutku prawnego. Tym samym, w ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, aby w ww. okolicznościach, w interesie społecznym było uruchomienie postępowania administracyjnego w przedmiocie ponownego wpisu obiektu do rejestru zabytków (skoro kwestia dotycząca wartości zabytkowych przedmiotowego obiektu została ostatecznie rozstrzygnięcia). Odmienna ocena godziłaby w zasadę trwałości decyzji administracyjnych uregulowaną w art. 16 k.p.a., a więc – prowadziła do naruszenia prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.