VII SA/Wa 1630/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W.Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania W.Ż., uzupełnionego pismem z dnia 20 kwietnia 2011 r., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] - uchylił w całości wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...], udzielającej N. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku usługowo- handlowego, elementów małej architektury (wiaty na wózki, pylonu reklamowego, stojaka na rowery), zjazdu na drogę publiczną parkingu wewnętrznego i przebudowanego istniejącego ciepłociągu w O. przy ul. [...] na dz. Nr [...] obręb K. Organ wojewódzki przyjął, że w niniejszej sprawie wniosek nie pochodził od strony postępowania, o której mowa w art. 28 k.p.a. Ponadto, organ wojewódzki zauważył, iż Kodeks postępowania administracyjnego, opiera pojęcie strony na dwóch konstrukcjach, tj. na interesie prawnym i obowiązku prawnym, które to wartości wyznaczone są w normach prawa materialnego. Status strony postępowania administracyjnego nie wynika więc z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę przez organ administracyjny lub sąd, ale z przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – zwanej dalej ustawa Prawo budowlane), stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Po dokonaniu analizy akt sprawy i rozpatrzeniu odwołania W. Z. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie administracyjna wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Decyduje o tym konkretny przepis prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego, czyli określone normy prawne wskazują, czy w konkretnym przypadku do wszczęcia postępowania administracyjnego wymagany jest wniosek strony, czy też możliwe jest wszczęcie postępowania z urzędu przez organ. Wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje zazwyczaj, gdy chodzi o uzyskanie lub ustalenie istnienia pewnego uprawnienia. Natomiast postępowanie wszczyna się urzędu w wypadku nakładania na stronę określonych obowiązków mających na celu ochronę interesu państwa lub interesu społecznego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. W takim przypadku organ jest jednak obowiązany uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie jej nieuzyskania - postępowanie umorzyć. W przedmiotowej sprawie W. Z. zarówno we wniosku z dnia [...] jak i w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosił o "wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]. W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji gdy został złożony wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu, a nie zachodzą przesłanki do wszczęcia takiego postępowania, to wówczas brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie wszczęcia postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jako wydanej niezgodnie z żądaniem strony oraz konieczność umorzenia postępowania zakończonego tą decyzją. Z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie zgodził się W. Ż. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; - art. 145 § 1 k.p.a.; - art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a.; - art. 32 pkt 1 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga W. Ż. została uwzględniona, a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jako wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., została uchylona. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie uznał, że należało umorzyć postępowanie prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Zauważyć należy, iż organ odwoławczy argumentując swe rozstrzygnięcie z dnia [...] co prawda prawidłowo wskazał, że w sytuacji gdy został złożony wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu, a nie zachodzą przesłanki do wszczęcia takiego postępowania z urzędu, to brak jest podstaw do wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej o odmowie wszczęcia postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie. Jednakże organ odwoławczy nie zauważył tego, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika, że postępowanie prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie, zainicjowane zostało wnioskiem W.Z. Rację ma Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że skarżący we wniosku z dnia 12 listopada 2010 r. wniósł o "wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]. Jednak, co wymaga szczególnego podkreślenia wniosek ten skarżący skierował do organu niewłaściwego, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Organ stopnia powiatowego postanowieniem nr [...] z [...] działając na podstawie art. 66 § 1 i art. 123 § 1 k.p.a. zawiadomił wnioskodawcę, że wniosek z 12 listopada 2010 r. o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie marketu N. przy ul. [...] w O. skierowany do powiatowego organu nadzoru budowlanego winien być wniesiony do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako organu właściwego instancyjnie, miejscowo i rzeczowo. W. Ż. został poinformowany także, że zgodnie z art. 66 § 2 k.p.a., odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia nr [...] z [...] będzie uważane za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. W.Ż. otrzymał wymienione postanowienie [...]. W związku z tym, W.Z. pismem z 21 grudnia 2010 r. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie marketu N. przy ul. [...] w O. W piśmie tym skarżący jednoznacznie wskazał, że składa wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie marketu N. w O. przy ul. [...]. Sąd stwierdza, że w świetle przedstawionego materiału dowodowego – zwłaszcza wniosku W. Z. z dnia [...] - który wynika z nadesłanych przez organ akt administracyjnych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego O. z dnia [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie, wszczęte zostało przez organ wojewódzki z urzędu. W konsekwencji niezasadnie organ II instancji uznał, że złożony został przez W.Z. wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu. Niezasadnie też w związku z tym organ odwoławczy uznał, że nie zachodziły przesłanki do wszczęcia takiego postępowania z urzędu, zatem brak było podstaw do wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej o odmowie wszczęcia postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie i należało umorzyć postępowanie prowadzone przez ten organ. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego weźmie pod uwagę ocenę prawną Sądu zawartą w niniejszym uzasadnieniu i rozpozna odwołanie W.Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego weźmie także to, iż decyzja organu wojewódzkiego wydana została po rozpoznaniu wniosku W.Z., w którym to wniosku skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, a nie o podjęcie przez organ działający w trybie nadzoru działań z urzędu mających doprowadzić do wszczęcia postępowania nadzorczego. Ujawnione naruszenie ww. przepisów prawa spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.