VII SA/Wa 1630/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. A. na postanowienie [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) postanowieniem z[...] czerwca 2020r. nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2019r. poz. 1186, ze zm.) - stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. A. wniesionego na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) z [...] marca 2020r. Organ wskazał, że 28 lutego 2020r. do PINB i WINB wpłynęło pismo A. A., w którym wskazał on na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego dot. budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Pismem z [...] marca 2020r. organ powiatowy udzielił na nie odpowiedzi. Następnie [...]WINB wyjaśnił, że warunkiem wniesienia zażalenia jest wydanie rozstrzygnięcia. Postępowanie zażaleniowe, składa się z fazy wstępnej, postępowania wyjaśniającego oraz wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej organ ocenia, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe dotyczą braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego. Odwołanie (zażalenie) przysługuje od decyzji lub postanowienia. Jest ono zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja lub postanowienie nie weszło do obrotu prawnego albo gdy czynność organu nie jest decyzją lub postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno - techniczną. NSA w wyroku z 7 lipca 1992 r., (SA/Gd 746/92/S) wskazał, że "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania". Niedopuszczalne jest zatem wniesienie zażalenia na czynność, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 107 kpa w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 kpa, co miało miejsce w tej sprawie. Organ dodał, że art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 kpa określa obligatoryjne elementy składowe postanowienia, to jest "oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygniecie, uzasadnienie faktyczne i prawne, a także pouczenie o przysługujących stronie prawnych środkach zaskarżenia". Wskazał, że dokonał takiej oceny pisma PINB z [...] marca 2020r., które co prawda zawiera oznaczenie organu, datę wydania, jednak nie zawiera rozstrzygnięcia i uzasadnienia, a więc dwóch istotnych elementów składowych postanowienia. Rozstrzygnięcie przyznaje uprawnienie albo nakłada obowiązek. Jego brak pozbawia pismo charakteru postanowienia (por. wyrok NSA z 22 listopada 2001r. sygn. 924/01, LEX nr 81816). Organ nie zgodził się ze skarżącym, że pismo PINB stanowi w rzeczywistości postanowienie zawieszające postępowanie. Nie zawiera ono bowiem ani art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ani sentencji o zawieszeniu postępowania oraz nie skierowano go do wszystkich stron. Jest to zatem tylko pismo informacyjne ustosunkowujące się do wystąpienia skarżącego z [...] lutego 2020 r., a na pismo nie przysługuje zażalenie. Skargę na powyższe postanowienie złożył A. A. m.in. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia PINB z [...] marca 2020 r. Skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie utrzymuje w mocy odmowę terminowego rozpatrzenia jego wniosku z [...] lutego 2020r. o niezwłoczną kontrolę istotnych odstępstw od projektu budowlanego zamiennego wydaną przez PINB pismem z [...] marca 2020 r. [...]WINB nie zbadał skutków ww. pisma, jego merytorycznej treści, ale wyłącznie elementy formalne, podczas gdy tylko merytoryczna ocena rzeczywistego skutku jaki ono wywołuje może prowadzić do miarodajnej oceny, czy zawiera ono rozstrzygnięcie. Należało ocenić co oznacza zdanie "ewentualne czynności w przedmiotowej sprawie zostaną podjęte po rozpatrzeniu Pana skargi na Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] grudnia 2020 r.". W ocenie skarżącego, w tym zdaniu PINB rozstrzygnął, że: a) do czasu rozpatrzenia innej sprawy przez WSA PINB nie podejmie żadnych czynności odnośnie wniosku skarżącego o kontrolę istotnych odstępstw od projektu zamiennego, co stanowi formalne załatwienie (na tym etapie) ww. wniosku; b) dalsze czynności odnośnie ww. wniosku, PINB podejmie po wystąpieniu określonego zdarzenia Zdaniem skarżącego fakt, że PINB ww. pismem załatwił jego wniosek potwierdził sam [...]WINB w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. będącym odpowiedzią na zażalenie na bezczynność organu powiatowego. Stwierdził bowiem, że co prawda PINB dopuścił się przekroczenia terminu na załatwienie sprawy, ale ostatecznie ją załatwił właśnie pismem z [...] marca 2020r. Gdyby to pismo nie było załatwieniem sprawy - to [...]WINB stwierdziłby bezczynność PINB. W przekonaniu skarżącego, postanowienie o niepodejmowaniu czynności jest niczym innym jak zawieszeniem postępowania bez atrybutów i składników wymaganych prawem. [...]WINB prezentuje oryginalne rozumowanie, że brak tych atrybutów przesądza, że pismo nie jest postanowieniem. Im więcej wad ma działanie PINB tym bardziej petent nie może wzruszyć tego działania. Im organ będzie działał gorzej tym będzie bardziej nietykalny. Następnie podniósł, że budowa trwa i inwestor dopuścił się odstępstw od projektu budowlanego zamiennego, o czym skarżący zawiadamiał i wnosił o przeprowadzenie kontroli, a więc organ zobowiązany jest do podjęcia czynności, niezależnie od innych toczących się spraw związanych z tą budową. Gdyby odstępstwa doprowadziły do katastrofy budowlanej, to działania PINB i [...]WINB stanowiłyby przedmiot prawa karnego (zaniechanie czynności kontrolnych i prewencyjnych). Organy nie podały podstawy prawnej "ustosunkowania się do (mojego) wystąpienia'', którym rzekomo jest pismo z [...] marca 2020 r. Prawo budowlane nie przewiduje "pisma informacyjnego". Jako strona w sprawie zatwierdzonego projektu zamiennego (decyzją [...]WINB z [...] grudnia 2019 r.), swoim wnioskiem skarżący "wywołał" wszczęcie postępowania, w którym organ musi podjąć czynności przewidziane prawem. Organ najpierw przewlekał postępowanie, następnie, po zażaleniu na bezczynność, zawiesił postępowanie w skandalicznej formie: bez uzasadnienia, bez podstawy prawnej, bez powiadomienia stron itd. Skarżący wskazał, że budowa "idzie pełną parą", a inwestor samowolnie wykonał elementy nie występujące w projekcie zamiennym oraz niektóre elementy podane jako wykonane w projekcie zamiennym są niezgodne ze stanem faktycznym i w części ta samowola jest realizowana na szkodę skarżącego. Wniosek o kontrolę istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu był zatem konieczny. Dalej podkreślił, że te same co obecnie niezgodności z projektem budowlanym zamiennym były już przedmiotem rozpoznania PINB w 2013 r. Wówczas organ uznał je za istotne odstępstwa od ówczesnego projektu budowlanego. Obecnie te same (wskazane we wniosku) odstępstwa powtarzają się i choć nowy projekt budowlany zamienny jest w tym zakresie taki sam jak poprzedni, to organy odmawiają kontroli i wszczęcia procedur w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (łamią wyrok WSA z 18 sierpnia 2015 r. sygn. VII SA Wa 2900/14). Permanentnie odmawiają kontroli bezprawnych ingerencji we własność skarżącego (zlikwidowanie jedynego okna w pokoju, zmian projektowych mieszkania), co rażąco narusza prawo własności i szereg zasad Prawa budowlanego i przymykają oczy na fałszywe stwierdzenie projektanta o "nienaruszaniu praw osób trzecich" w projekcie zamiennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2020r. stwierdzające, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. - niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] marca 2020r. Podkreślić zatem na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania. W związku z art. 144 k.p.a. przepis ten ma zastosowanie także do zażaleń. Z kolei stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje na wydane w toku postępowania postanowienie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie jest zatem środkiem zaskarżenia aktu administracyjnego wydanego w toku postępowania i rozstrzygającego określoną konkretnym przepisem kwestię. W piśmiennictwie i w orzecznictwie przyjmuje się, że dla bytu takiego aktu nie jest konieczne określenie jego nazwy, a nawet nie jest niezbędne zawarcie w nim wszystkich przewidzianych prawem elementów. Brak któregoś z elementów wskazanych w art. 107 § 1 nie musi zatem oznaczać, że pismo przestaje być decyzją, czy postanowieniem i staje się innego rodzaju formą działania organu administracji. Pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, czy postanowienia jest decyzją, bądź postanowieniem pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako jednego z ww. aktów. Do takich elementów zalicza się oprócz oznaczenia organu, adresata aktu i podpisu osoby reprezentującej organ w szczególności rozstrzygnięcie o istocie sprawy (zob. wyrok NSA z 20.07.1981 r., sygn.SA 1163/81, OSP i KA 1982/9–10, poz. 169). Niezmienne zatem pozostaje stanowisko, że decyzja, czy postanowienie nie istnieją bez rozstrzygnięcia, którym organ udziela stronie uprawnienie lub nakłada obowiązek albo odmawia przyznania żądanego uprawnienia. W każdym przypadku stwierdzenie niedopuszczalności środka zaskarżenia, obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w powołanym przepisie, bowiem w takiej sytuacji jego merytoryczne rozpatrzenie prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Zaznaczyć przy tym trzeba, że organ odwoławczy rozpatrując kwestię dopuszczalności zażalenia, nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to zażalenie. W tej sprawie – wbrew zarzutom skargi - wojewódzki organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że wniesione przez skarżącego zażalenie jest niedopuszczalne. Kodeks postepowania administracyjnego nie przewiduje bowiem zaskarżalności czynności urzędowych organów w postaci pism, zawiadomień, czy wezwań. W piśmie z [...] marca 2020r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [....] poinformował jedynie skarżącego, że ewentualne czynności w przedmiotowej sprawie zostaną podjęte po rozpatrzeniu jego skargi na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]grudnia 2019r. nr [...]. W żadnym wypadku tak sformułowana informacja nie stanowi rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 3 pkt 5 k.p.a., a tym bardziej wydanego w przedmiocie zawieszenia postępowania – jak sugerował skarżący. Zauważyć ponadto należy, że w piśmie tym organ powiatowy wskazał wprost na możliwość rozparzenia wniosku skarżącego z [...] lutego 2020r. o przeprowadzenie kontroli w zakresie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zamiennego dot. przedmiotowego budynku, ale po warunkiem zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego uruchomionego skargą skarżącego na decyzję z [...] grudnia 2019r. (utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] marca 2019r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny nadbudowy poddasza opisanego budynku i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie). W związku z powyższym zarzuty skargi nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.