VII SA/Wa 1631/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J C na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J C od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267z późn. zm.) - dalej "kpa". 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "GINB", podał, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "[...] WINB" odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]nakazującej J C całkowitą rozbiórkę rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego na terenie działki nr ewid. [...] położonej we wsi [...], gmina [...]. Z akt sprawy wynika, że podczas kontroli w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego należącego do J C, przeprowadzonej przez pracowników PINB w [...]w dniu [...] maja 2011 r. na działce w miejscowości [...], stwierdzono rozbudowę budynku mieszkalnego na poziomie parteru o wymiarach 3,00 m x 8,00 m oraz 3,00 m od granicy działki Z S; m.in. wykonano schody zewnętrzne żelbetowe do klatki schodowej oraz schody wewnętrzne żelbetowe na poddasze budynku. W trakcie kontroli nie przedstawiono pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego. Podczas przesłuchania w charakterze inwestora w dniu [...] maja 2011 r. J C oświadczyła, że nie posiada pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, bowiem nie wiedziała, że na rozbudowę budynku oraz nadbudowę ze zmianą dachu wymagane jest pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] PINB w [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazał J C wstrzymać roboty budowlane oraz przedstawić w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia: (1) zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku tego planu ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, (2) 4 egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do izby samorządu zawodowego, (3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po wykonaniu przez inwestora tych obowiązków, postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, PINB w Piasecznie nałożył na J C opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, pouczając, że opłatę należy uiścić w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Ponieważ J C w ustawowym terminie opłaty legalizacyjnej nie uiściła, PINB w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał J C całkowitą rozbiórkę rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżąca podniosła, że należało zastosować art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, a nie art. 48 Prawa budowlanego. 3. W uzasadnieniu decyzji GINB przywołał art. 3 pkt 6, art. 28, art. 29 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, i stwierdził, że w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej organ zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki. Organ stwierdził, że zarzut skarżącej, że nowo powstały budynek nie jest obiektem nowym, gdyż tylko przebudowano i rozbudowano istniejący legalnie budynek, zdaniem organu, nie zasługuje na uwzględnienie. Odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego jest traktowana jako budowa, w efekcie której powstaje nowy budynek, wymagający pozwolenia na budowę. Z ustaleń organu wynika, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 50 ust. 1 umożliwiające zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy. GINB stwierdził, że należało uznać, że organ powiatowy prawidłowo zastosował art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazując rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego, wybudowanego bez uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem decyzja [...]WINB z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odpowiada prawu. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 4. Skargę na decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J C i zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 kpa. 5. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 7. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. nakazującej J C całkowitą rozbiórkę rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego na terenie działki nr ewid. [...] położonej we wsi [...], gmina [...] Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, tak zwanych wad kwalifikowanych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, w którym ponownie byłaby badana sprawa od strony faktycznej. Zakres tego postępowania jest ograniczony wyłącznie do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego, organ orzeka jako organ kasacyjny, w oparciu o zgromadzony – zamknięty – materiał dowodowy, i obowiązujący wówczas stan prawny. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzić również należy, że w kpa mowa jest zarówno o "naruszeniu prawa", jak również o "rażącym naruszeniu prawa". Przyjmuje się, że "naruszenie prawa" może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym stosowaniu prawa, i nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Skoro zaś "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest kwalifikowaną formą "naruszenia prawa", to nie można go utożsamiać z każdym "naruszeniem prawa". 9.1 Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31 tej ustawy. W myśl art. 3 pkt 7 tej ustawy, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zawsze stanowi przypadek samowoli budowlanej. Ustawodawca traktuje samowolę budowalną jako zjawisko negatywne, wymagające działań represyjno-restytucyjnych, jednakże w przeciwieństwie do przepisów obowiązujących do 2003 r. łagodzi ich represyjność, dopuszczając możliwość legalizacji obiektu wzniesionego lub wznoszonego, wprawdzie bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, ale w zgodzie z przepisami i regułami sztuki budowlanej. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 reguluje tryby legalizacyjne obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego w tym zakresie organu administracji publicznej. Natomiast art. 50 znajduje zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 tej ustawy. 9.2 Jak wynika z akt sprawy, J C pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. skierowanym do WINB w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. nakazującej jej całkowitą rozbiórkę rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. PINB w [...] nałożył na J C opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu rozbudowanego i nadbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, na co J C nie wniosła zażalenia, ale nie uiściła opłaty legalizacyjnej w terminie. Organ uznał, że obowiązany był zastosować sankcję określoną w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z art. 49 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że decyzję orzekającą rozbiórkę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. 9.3 W sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, co oznacza, że przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja – co miało miejsce w sprawie niniejszej. J C przedłożyła stosowne dokumenty wymagane postanowieniem PINB w [...]z dnia [...] maja 2012 r., dlatego też organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nałożył na skarżącą opłatę legalizacyjną, jednakże skarżąca z możliwości zalegalizowania rozbudowanego i nadbudowanego budynku nie skorzystała, bowiem opłaty tej nie uiściła. Podkreślić należy, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowiska doktryny, decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane ma charakter związany. Przepis ten zobowiązuje właściwy organ do nakazania w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tym samym należy stwierdzić, że w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne. Podkreśla się, że osobę naruszającą prawo obciąża ryzyko skutków w postaci przywrócenia stanu poprzedniego, czyli stanu poprzedzającego naruszenie prawa. Osoba dopuszczająca się naruszenia ustanowionych wymagań musi liczyć się z tym, że Państwo nie będzie respektować bezprawnych faktów dokonanych i legalizować naruszeń prawa, ale skutecznie wymusi restytucję stanu zgodnego z prawem. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.