VII SA/Wa 1633/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P., gm. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i S. B. pozwolenia na realizację inwestycji - odbudowa i modernizacja istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w P. Na skutek wniosku W. S. - właścicielki sąsiedniej nieruchomości - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał kontroli wykonywanych robót budowlanych. Oględziny inwestycji dokonane w dniu 7 sierpnia 2003 r. wykazały, że budynek realizowany jest zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę, jednakże brak jest geodezyjnego wytyczenia obiektu. Odległość ściany budynku od istniejącego ogrodzenia działki wynosi od 3,34 do 3,44m przy 10 cm dociepleniu ściany. Ponadto ustalono, że w ścianie północnej istnieje okno w piwnicy budynku, które zgodnie z projektem podlega zamurowaniu. W ścianie północnej istnieją także cztery otwory okienne, które wedle projektu wypełnione mają być luksferami. Podczas kontroli stan zaawansowania robót określono jako surowy otwarty. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał również, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej budynku mieszkalnego z domiarami do granicy działki i innych istniejących obiektów. Następnie, wobec przedłożenia dokumentacji budowlanej, organ ten decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] zezwolił J. i S. B. na wznowienie robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania W. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...] utrzymał w mocy wymienioną decyzję organu I instancji. W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1247/04 uchylił w/w decyzje organów nadzoru budowlanego. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] zobowiązał inwestorów do dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej budynku z uwzględnieniem domiarów do granic z nieruchomościami sąsiednimi. Inwestorzy wymagane dokumenty dostarczyli, wobec czego organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wskazując na brak podstaw do prowadzenia postępowania. Zdaniem organu II instancji, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Organ stwierdził, iż punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa1247/04. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie organu II instancji, Sąd w przywołanym wyroku - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie wyraził poglądu, że obiekt usytuowano niezgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi. Sąd wskazał jedynie, że dokumentacja budowlana przedłożona przez inwestorów nie jest tożsama z dokumentacją żądaną przez organ powiatowy na mocy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...]. Ponadto zauważył, że organ wadliwie dokonał pomiarów odległości usytuowania budynku od granicy działki mierząc odległość od ogrodzenia, a nie od miejsca rzeczywistego przebiegu granicy. Zasadniczą kwestią w sprawie był fakt usytuowania obiektu względem granic działki budowlanej. W celu wyjaśnienia wątpliwości w tejże kwestii organ I instancji zobowiązał inwestorów, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej budynku z uwzględnieniem domiarów do granic z nieruchomościami sąsiednimi. Inwestor złożył zarówno wymaganą dokumentację geodezyjną, jak też operat techniczny pomiaru kompleksu parcelacyjnego oraz elementów budynku na dz. [...]. Z przedłożonej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz operatu geodezyjnego (domiarów do granicy), sporządzonych przez osoby ze stosownymi uprawnieniami, wynika, że od granicy z działką W. S. odległość ściany budynku wynosi od 3,53m do 3,54 m. W ścianie tej znajduje się uskok (wnęka), zlokalizowany w odległości 4,04 m od granicy, w którym usytuowano otwór drzwiowy. Odległości pozostałych ścian budynku od granic nieruchomości są większe od minimalnych wymaganych przepisami techniczno - budowlanymi. Inne części budynku, jak taras, czy schody wewnętrzne zlokalizowane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i z przepisami (art. 12 § 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oceniając kwestię usytuowania obiektu względem działki skarżącej organ odwoławczy wskazał, że na obecnym etapie budowy nie narusza ona przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia, a zwłaszcza § 12 ust. 1. Otwór drzwiowy zlokalizowany jest zgodnie z projektem we wnęce i odległość otworu liczona od załamania wnęki równoległego do granicy działki budowlanej wynosi 4,04 m co jest zgodne z przepisami rozporządzenia. Bowiem część ściany budynku (ściana wnękowa) z otworem drzwiowym zlokalizowana jest w odległości ponad dopuszczalne przepisami 4,00 m od granicy działki budowlanej. Odnosząc się do argumentów odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał m.in., że kwestie wykończenia obiektu i realizacji wszystkich warunków pozwolenia na budowę oceniane będą przez organ powiatowy w fazie oddawania obiektu do użytkowania. Ponadto wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają ustawowych kompetencji do ustalania przebiegu granic nieruchomości. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w tym fakt braku naruszenia przepisów techniczno - budowlanych w zakresie lokalizacji budynku, jak też realizacji budowy w sposób zgodny z warunkami pozwolenia na budowę, brak było zdaniem organu II instancji podstaw do wydawania nakazów administracyjnych, gdyż nie ma przedmiotu, którego mogłyby one dotyczyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. złożyła W. S. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa poprzez: 1) błędną interpretację § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2) art. 7 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i takie ukształtowanie postępowania i rozłożenie ciężaru dowodu, że uwzględniony został jedynie interes inwestora, z pominięciem jej słusznego interesu 3) art. 77 kpa poprzez uchylanie się od obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga W. S. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności. Ponadto uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie po pierwsze wskazać trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ ten jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art.7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie z postanowieniami art. 80 kpa organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy, a rozpatrując materiał "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Ponadto swobodna ocena dowodów, której dokonuje organ, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Sąd stwierdza również, że zgodnie z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. "Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Wszelkie zaś "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o wytłumaczenie się, dlaczego organ rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy, względnie też dlaczego "daną wykładnię przyjął skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną" (zob. wyrok NSA z 15 lutego 1984 r. SA/Po 1122/83, GAP 1986, nr 4, s. 45). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, iż uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy - poza szczegółowym przedstawieniem historii sprawy – stwierdził jedynie, iż argumenty przedstawione przez stronę skarżącą w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Ponadto stwierdził, że okoliczności sprawy, w tym fakt braku naruszenia przepisów techniczno - budowlanych w zakresie lokalizacji budynku oraz fakt realizacji budowy w sposób zgodny z warunkami pozwolenia na budowę skutkuje brakiem podstaw do wydawania nakazów administracyjnych, gdyż nie ma przedmiotu, którego mogłyby one dotyczyć. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala Sądowi na zweryfikowanie w/w twierdzenia organu, że realizacja spornej budowy nastąpiła w sposób zgodny z warunkami pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, iż na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. toczącej się przed tutejszym Sądem stawił się pełnomocnik skarżącej i oświadczył, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została zmieniona, ponieważ strona skarżąca nie otrzymała takiej decyzji. Pełnomocnik stwierdził także, że oglądał projekt budowlany i na projekcie tym drzwi wejściowe od strony budynku strony skarżącej były usytuowane normalnie w ścianie budynku. Ponadto oświadczył, iż już po wydaniu decyzji zmieniono projekt w ten sposób, że na czerwono dokonano innego usytuowania drzwi wejściowych w głębi ściany budynku. Według twierdzenia skarżącej korekty te z całą pewnością nie były wykonane na etapie wydania pozwolenia na budowę. Budynek został zrealizowany i około dwóch lat jest użytkowany. Stwierdzić należy, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie zajął stanowiska wobec całego materiału procesowego oraz nie uzasadnił jasno i należycie swojego zdania, a w szczególności tego na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Nie przesadzając rozstrzygnięcia organu odwoławczego jakie winno zapaść w przedmiotowej sprawie w wyniku ponownego rozpoznania przez niego sprawy, wskazać trzeba, iż rzeczą organu będzie przede wszystkim ustalenie tego, czy projekt budowlany odbudowy i modernizacji domu jednorodzinnego został zmieniony oraz ustalenie tego kiedy nastąpiła ewentualna zmiana tego projektu tj. czy zmiana ta nastąpiła przed zatwierdzeniem projektu decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], czy też po zatwierdzeniu go wymienioną decyzją. Podkreślić należy, że najistotniejsze dla niniejszej sprawy jest to jak usytuowane zostały drzwi wejściowe w projekcie stanowiącym integralny załącznik decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...]. W przypadku bowiem gdyby okazało się, że przesunięcie otworu drzwiowego i zlokalizowanie go we wnęce jest zgodne z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę wówczas uznać należałoby, że decyzja o pozwoleniu tak stan rzeczy zaakceptowała i bez wyeliminowania z obrotu prawnego tejże decyzji nie jest możliwe kwestionowanie legalności projektu stanowiącego jej integralny załącznik. Bez wyjaśnienia tej kwestii nie jest możliwa prawidłowa kontrola decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. i decyzja ta nie może się w związku z tym ostać. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.