VII SA/Wa 1636/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę Postanowieniem z [...] maja 2017 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Stowarzyszenia [...] "P." z siedzibą w R.- uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].04.2017 r. ([...]) zawieszające z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, postępowanie odwoławcze od decyzji PINB w W. z [...].01.2017 r. ([...]) umarzającej postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w B., na działce [...] do prawomocnego zakończenia postępowania sądowego sygn. akt II SA/Kr 271/17, po wydaniu 21 grudnia 2016 r. przez NSA wyroku sygn. akt II OSK 836/15, w sprawie ze skarg na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].02.2012 r. udzielającą pozwolenia na "budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]- [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą [...]". Organ przytoczył art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa ww. przepisie, podkreślając, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę do wydania decyzji. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Związek ten nie zachodzi w sytuacji, kiedy rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej może (a nie musi) jedynie w przyszłości wpłynąć na daną sprawę, co do której orzeka organ prowadzący postępowanie. Z akt sprawy (m.in. wyroku WSA w Krakowie z dnia 09.02.2016 r., sygn. akt. II SA/Kr 1599/15) wynika, że stacja bazowa została zrealizowana w 2012 r., w oparciu o decyzję Starosty W. z [...].09.2011 r. udzielającą pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] decyzją z [...].12.2011 r. uchylił ww. decyzję, a następnie decyzją z [...].02.2012 r., uchylił decyzję własną z [...].12.2011 r. i utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...].09.2011 r. Jako przyczynę zawieszenia organ I instancji wskazał brak prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na "budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] - [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą [...] (...), gdyż NSA wyrokiem z dnia 21.12.2016 r" sygn. akt II OSK 836/15, uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 05.12.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1492/14 (uchylający decyzję Wojewody [...] z 16.02.2012 r. o pozwoleniu na budowę) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd. Organ wskazał, że powyższe postępowanie sądowe, nie stanowi jednak zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż dotyczy decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie których obiekt zrealizowano w 2012 r. Natomiast niniejsze postępowanie dotyczy prac wykonanych później tzn.: instalacji na stacji bazowej 6 anten sektorowych w lipcu 2013 r. oraz 2 anten radioliniowych zainstalowanych w sierpniu 2014 r. Nie zaistniały zatem przesłanki wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Skargę na powyższe postanowienie złożyła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie postanowienia uchylającego w całości postanowienie organu I instancji; 2. art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji; 3. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego kwestia czy obiekt którego dotyczyły roboty będące przedmiotem niniejszego postępowania został zrealizowany w oparciu o decyzje o pozwoleniu na budowę nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 4. art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy a ograniczenie się przez organ II instancji do roli recenzenta postanowienia wydanego przez organ I instancji; 5. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji gdy rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podała, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest obowiązany merytorycznie sprawę rozpoznać na nowo w jej całokształcie. Nie jest więc związany granicami zażalenia, obowiązany jest orzec, co do całości. Pozostawiając sprawę nierozpoznaną w pełnym zakresie organ odwoławczy rażąco narusza art. 15 § 1 k.p.a. Skarżący przybliżył istotę zasady dwuinstancyjności postępowania. Tymczasem organ II instancji ograniczył się tylko do weryfikacji postanowienia organu I instancji a nie do ponownego rozpoznania sprawy. Nie odniósł się do zagadnienia wstępnego tak zidentyfikowanego przez organ I instancji tylko uznał, że daty wykonywania robót budowlanych przesądzają, czy dana kwestia ma charakter zagadnienia wstępnego czy nie. W ten sposób naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania nie odnosząc się do kluczowej kwestii, która była podstawą zawieszenia postępowania przez organ I instancji. Poza tym GINB naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiekolwiek refleksji, czy w stanie faktycznym sprawy była podstawa zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie analizował jakie znaczenie dla kwestii czy roboty budowlane dotyczącego danego obiektu budowlanego były wykonane zgodnie z przepisami prawa ma kwestia czy tenże obiekt budowlany został zrealizowany w oparciu o decyzje o pozwoleniu na budowę. Czy fakt posiadania takiej decyzji przez inwestora determinuje późniejsze prowadzenie robót budowlanych dotyczących takiego obiektu czy też nie, czy ma wpływ na możliwość ich zrealizowania zgodnie z przepisami prawa, na możliwość uzyskania ewentualnie wymaganych przepisami prawa pozwoleń w tym zakresie. Skarżąca zarzuciła, iż organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego nie zachodzą przesłanki zwieszenia postępowania. Organ rozważył jedynie kwestie dat w jakich obiekt został zrealizowany w kontekście dat w jakich wykonano kolejne roboty budowlane jego dotyczące jakby to była jedyna kwestia rozstrzygająca czy w danej sprawie mamy do czynienia z występowaniem zagadnienia wstępnego czy też nie. Takie postępowanie nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej ani tym bardziej (zobacz art. 8 k.p.a.) ani nie byłoby działaniem w sprawie wnikliwym i szybkim, posługującym się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co stanowi, wg skarżącej. oczywisty błąd proceduralny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wbrew zarzutom skargi, stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nie chodzi jednak o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez którego w ogóle nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zbadania, czy istnieje miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związek bezpośredni, rozumiany jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W konsekwencji, zawieszając postępowanie na podstawie przytoczonego przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Innymi słowy postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11). W świetle przedstawionej argumentacji, należało podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że fakt nadal toczącego się postępowania (nieprawomocnego) w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r. ostatecznie utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z [...] września 2011r. udzielającą pozwolenia na budowę opisanej stacji bazowej – pomimo, iż niewątpliwie będzie miało wpływ na niniejsze postępowanie toczące się w trybie nadzoru budowlanego w zakresie rozbudowy tejże stacji - nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest to bowiem związek przyczynowy o charakterze bezpośrednim, który uniemożliwia - bez uprzedniego jego rozstrzygnięcia - załatwienie istoty niniejszej sprawy administracyjnej. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanych w skardze naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. wskazać trzeba, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć przez organy dwóch różnych instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania o charakterze merytorycznym umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Rolą organu odwoławczego, było zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przeniosło na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny i zajęcia odmiennego stanowiska. Taka właśnie sytuacja miał miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z podanych względów Sąd uznał, że skarga - jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach - podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).