VII SA/Wa 1637/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi Zgromadzenia Sióstr [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu rozbiórki i wydania pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2013r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Zgromadzenia Sióstr [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego rozbiórki i wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku B i C przy ul. [...] w [...] uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił następujący stan faktyczny. W dniu [...] sierpnia 2014 r., Zgromadzenie Sióstr [...], złożyło do Prezydenta m. [...] wniosek o pozwolenie na rozbiórkę budynków B i C użytkowych i gospodarczych, obecnie nieczynnych, znajdujących się na działce nr [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Odrębnymi wnioskami Zgromadzenie wystąpiło o rozbiórkę budynków A i D. Dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Ministra Administracji i Cyfryzacji o posiadanej przez Zgromadzenie Sióstr [...] osobowości prawnej. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. Prezydent m. [...] nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dołączonej do ww. wniosku dokumentacji poprzez złożenie decyzji [...] Konserwatora Zabytków, zezwalającej na rozbiórkę ww. budynków. Organ I instancji wskazał na art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz fakt wpisania układu przestrzennego ulicy [...] do rejestru zabytków pod nr [...] i zespołu zabudowań klasztornych Sióstr [...] pod nr [...]. Inwestor zajął stanowisko na piśmie. Wskazał, że art. 39 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do przedmiotowych budynków, gdyż nie są wpisane do rejestru zabytków i nie znajdują się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Prezydent m. [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego rozbiórki i wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku B i C przy ul. [...] w [...]. Rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że obszar na którym znajdują się budynki przewidziane do rozbiórki pozostaje na terenie założenia urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] lipca 1965 r. Niezbędne jest zatem złożenie decyzji [...] Konserwatora Zabytków zezwalającej na prowadzenie robót rozbiórkowych. Inwestor nie usunął braków wskazanych w wydanym w tym zakresie postanowieniu. Pismem z dnia [...] listopada 2014r., Zgromadzenie Sióstr [...], złożyło odwołanie od ww. decyzji Prezydenta m. [...]. Wniosło o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stwierdziło, że budynki przeznaczone do rozbiórki nie są wpisane do rejestru zabytków, ani też nie znajdują się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Organ I instancji błędnie określił przedmiot ochrony wynikający z decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] z lipca 1965 r. Decyzja nr [...] wpisuje jedynie ul. [...] jako założenie urbanistyczne. Niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego wpisu, tj. objęcie nim wszystkich obiektów na działkach ewidencyjnych o adresie ul. [...], nawet tych oddalonych i niewidocznych z ulicy. Decyzja nr [...] chroni Zakład [...] ul. [...], a nie zaś jak przyjął organ pierwszej instancji - "zespół zabudowań klasztornych". Decyzja ta nie obejmuje wszystkich budynków znajdujących się na nieruchomości gruntowej przy ul. [...]. Ponadto zarzucono, że Prezydent m. [...] nie zasadnie powołał się na art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Rozbiórki dotyczy ust. 2 tego przepisu. Błędnie wskazał również organ właściwy do wydania żądanej decyzji - [...] Konserwatora Zabytków zamiast Generalnego Konserwatora Zabytków. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] zlecił Prezydentowi m. [...] na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, m.in. w celu uzyskania kopii ww. decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] z lipca 1965 r. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. przekazał wyniki zleconego postępowania wyjaśniającego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast rozbiórka obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków, stosownie do ust. 2, wymaga uzyskania decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Stosownie do pkt 2, zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. Decyzją Konserwatora Zabytków m. [...] z lipca 1965 r. (bez daty dziennej) został dokonany pod nr [...] wpis "ulicy [...] jako założenia urbanistycznego" do rejestru zabytków. Decyzja ta nie posiada załącznika graficznego ani innych elementów, oprócz nazwy obszaru wpisanego do rejestru zabytków, pozwalających na określenie przedmiotu objętego ochroną konserwatorską na mocy tej decyzji. Odmawiając udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, Prezydent m. [...] powołał się na decyzję dokonującą wpisu nr [...], wskazując że budynki B i C znajdują się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, co miałoby uzasadniać zastosowanie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego w sprawie. Należy zgodzić się z inwestorem - przedmiotem ochrony w świetle wpisu nr [...] jest założenie urbanistyczne ul. [...], a nie wszystkie obiekty na działkach ewidencyjnych o adresie przypisanym do tej ulicy. Budynki B i C nie znajdują się bezpośrednio przy ul. [...]. Ich wysokość wynosi dla budynku B - 5,45 m (w kalenicy) przy czym wysokość maksymalna wynosi 12,95 m, dla budynku C - 3,25 m i znajduje się w głębi działki, przesłonięty przez inne budynki Zakładu Sióstr [...]. Organ drugiej instancji stwierdził - Prezydent m. [...] wydał zaskarżoną decyzję na podstawie błędnych przesłanek, tj. błędnego przyjęcia, że budynki B i C są objęte ww. ochroną konserwatorską. Tym samym błędnie uznał, że zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy m.in. prowadzenia robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Przewidziane do rozbiórki budynki B i C nie znajdują się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2152/10), "W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową)". Budynki B i C nie kształtują układu urbanistycznego ul. [...] i jej cech zewnętrznych, nie są z niej nawet widoczne. Organ drugiej instancji stwierdził - nie było prawidłowe postanowienie w przedmiocie uzupełnienia wniosku. To, że inwestor nie zastosował się do niego nie mogło być podstawą podjęcie rozstrzygnięcia jak w decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, Prezydent m. [...] podał błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia - art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Podstawą do odmowy uwzględnienia wniosku w przypadku nieusunięcia nieprawidłowości w terminie jest art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Organ drugiej instancji stwierdził, że decyzją Konserwatora Zabytków m. [...] z lipca 1965 r. (bez daty dziennej) został dokonany wpis do rejestru zabytków nr [...] - "[...]". Decyzja ta także nie zawiera żadnych załączników ani informacji zawierających wyliczenie obiektów objętych ochroną konserwatorską w formie wpisu - zakres ochrony można więc wywieść wyłącznie z ww. nazwy. Skrót "SS." odczytuje się jako "Sióstr", zatem do rejestru zabytków wpisano Zakład Sióstr [...]. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego, zakład to m.in. przedsiębiorstwo lub jego część produkująca coś lub świadcząca jakieś usługi, albo instytucja naukowa, społeczna, kulturalna, lecznicza itp.; też: jednostka organizacyjna takiej instytucji. Zakładem jest więc pewna zorganizowana całość służąca określonym celom. W tym wypadku jest to zakład Zgromadzenia Sióstr [...] przy ul. [...]. Zużytego w ww. decyzji Konserwatora sformułowania wynika, że ochroną konserwatorską została objęta całość Zakładu, czyli wszystkie obiekty wchodzącego w jego skład w dacie wydania decyzji. Brak jest przesłanek do ograniczenia zakresu decyzji do części Zakładu, tylko niektórych budynków. Zgodnie z projektem budowlanym rozbiórki budynki B i C został "wzniesione zostały na pocz. XX w. w technologii tradycyjnej", czyli przed lipcem 1965 r. Z projektu budowlanego wynika też, że są to budynki użytkowe, pełniące funkcję "socjalną, garażu maszyn ogrodniczych, kotłowni i magazynową". Budynki B i C znajdują się w sąsiedztwie innych budynków przy nieruchomości o adresie ul. [...]. Oznacza to, że tworzą organizacyjną całość, są częścią Zakładu, który został wpisany do rejestru zabytków pod numerem 580. Organ wskazał – przyjmując, że budynki są objęte ww. formą ochrony konserwatorskiej, to w związku z przedmiotem wniosku Inwestora (rozbiórka) zastosowanie miałby art. 39 ust. 2, a nie jak określił organ pierwszej instancji - ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem pozwolenia na budowę konieczne jest uzyskanie decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków. I właśnie taką decyzję powinien uzyskać inwestor. Nie ma żadnych prawnie doniosłych okoliczności pozwalających Wojewodzie [...] na ograniczenie ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji dokonującej wpisu nr [...] do określonych budynków wchodzących w skład Zakładu Sióstr [...]. Ze współczesnego punktu widzenia Decyzje Konserwatora Zabytków m. [...] z lipca 1965 r. są mało szczegółowe (m.in. przez brak załącznika graficznego, dokładnego określenia przedmiotu ochrony), jednak cechy te nie odbierają im mocy prawnej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ich z tego powodu nie uwzględnić. Nie może też zawężać ich zakresu do określonych budynków, jeżeli z treści tych decyzji takie ograniczenie nie wynika. Stanowiłoby to przypisanie tym decyzjom cech, których nie posiadają. Wojewoda stwierdził, że w świetle wskazanych wyżej naruszeń prawa konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, organ powinien wezwać Inwestora do przedłożenia decyzji o wykreśleniu z rejestru zabytków Zakładu Sióstr [...] przy ul. [...], wpisanego tam decyzją Konserwatora Zabytków m. [...] z lipca 1965 r. pod nr [...]. Ponadto, powinien uwzględnić treść uzasadnienia niniejszej decyzji i prawidłowo powołać podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosło – Zgromadzenie Sióstr [...] w [...], dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie uzasadnienia. Zdaniem skarżącego Wojewoda błędnie uznał, że wszystkie zabudowania na nieruchomości pod adresem ul. [...] w [...] są objęte ochroną konserwatorską. Oparł się jedynie na definicji pojęcia "zakład", zamiast zbadać lub nakazać zbadanie zakresu ochrony wynikającej z tej decyzji. Nie zbadał, czy ww. decyzja z lipca 1965 została ogłoszona w dzienniku urzędowym właściwej wojewódzkiej rady narodowej - co wynika z ówcześnie obowiązujących przepisów, czy decyzja o wpisie do rejestru pod numerem [...] w ogóle została dostarczona do strony, a zatem czy jest ostateczna. Organ oparł się na definicjach zawartych w obecnie obowiązującej ustawie – o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, choć nie stanowiła ona podstawy prawnej tego orzeczenia, a fakt, że pozostaje ona w mocy nie oznacza, że z uwagi na nowe definicje i nowe uwarunkowania prawne treść tej decyzji z lipca 1965 r. uległa zmianie, tj. może być interpretowana w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy. Zdaniem Zgromadzenia, bezpodstawnie organ nie wziął pod uwagę treści decyzji z dnia [...] września 2013 r. nr [...], w której to [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wyjaśnienia zakresu decyzji o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...] Zakładu SS. [...], z uwagi na niedającą się wyjaśnić niejasność przedmiotowej decyzji. Wojewoda zakwestionował jej uzasadnienie. Nie wyjaśnił także, w jakim trybie były rozbierane budynki i budowle na nieruchomości [...] w latach 1965-2015, w szczególności pod rządami starej ustawy, w czasie gdy obowiązywał wpis [...] w rejestrze zabytków. Zgromadzenie wskazało również, że nie wszystkie budynki położone na nieruchomości [...] w [...] znajdują się w ewidencji zabytków stworzonej zarządzeniem Prezydenta m. [...] nr [...]. Ponadto, ewidencja gminna nie pokrywa się z ewidencją i rejestrem prowadzonym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - "w żadnym z exeli nie ma wymienionych wszystkich obecnie istniejących zabudowań na nieruchomości [...]". Wreszcie Wojewoda nie rozważył, że organ konserwatorski stopnia wojewódzkiego prowadzi postępowanie o wpisie do rejestru zabytków całej nieruchomości przy ul. [...], a to może świadczyć, że nie cały teren pod tym adresem jest objęty wpisem do rejestru pod nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolował decyzje kasatoryjną wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie wyjątkowo, przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu I instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Stosując art. 138 § 2 k.p.a. w obecnym brzmieniu, organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w trybie art. 136 (z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności). Sąd podziela w pełni argumentację organu drugiej instancji - uchybienia proceduralne popełnione w sprawie przez organ pierwszej instancji, uzasadniały wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Wojewody [...] jest korzystna dla skarżącego. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny decyzji organu pierwszej instancji. Uwzględnił także słuszne zarzuty odwołującego się inwestora. Sąd uznaje rozważania w tym zakresie za prawidłowe. W ocenie Sądu, podjęte rozstrzygnięcie uzasadniała w pełni argumentacja organu odwoławczego w odniesieniu do decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. (bez daty dziennej) o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...] "Zakładu [...]" (ze względu na wartość zabytkową, historyczną i artystyczną). Organ I instancji, w postanowieniu dotyczącym uzupełnienia wniosku, choć wskazał także na ww. decyzję, to jednak nie nałożył na inwestora obowiązku z jej uwzględnieniem, a następnie nie wydał decyzji w związku z brakiem wykonania tak określonego obowiązku. Zważyć też należy, że o ile na gruncie art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzję wydaje właściwy wojewódzki konserwator zabytków (o zezwoleniu na wykonanie robót przy zabytku lub w jego otoczeniu – art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), o tyle – w art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego chodzi o decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków. W sprawie jest poza sporem, że budynki znajdujące się na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] objęte są ochroną indywidualną na mocy ww. decyzji o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...] (decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i na mocy art. 140 ust. 1 obecnej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachowała ważność). Sporne pozostaje natomiast, czy wskazana decyzja obejmuje wszystkie obiekty, które pozostają na tej nieruchomości a jednocześnie znajdowały się tam w dacie jej wydania. W decyzji wskazano tylko na nazwę zabytku, określając go jako "Zakład" [...], nie wymieniono zaś w jej treści, czy w załączniku stanowiącym jej integralną część, obiektów wchodzących w skład tego "Zakładu". Z pism strony skarżącej (jak i przedstawionej przez nią w toku postępowania decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wydanej w trybie art. 113 § 2 k.p.a.), wynika, że sprawa dotycząca zakresu ochrony konserwatorskiej na mocy ww. aktu administracyjnego jest sporna, budzi wątpliwości organów konserwatorskich różnych szczebli i do dnia dzisiejszego w żadnym trybie administracyjnym przez żaden z tych organów nie została ostatecznie ustalona. Taki stan sprawy nie zwalniał organu architektoniczno-budowlanego od dokonania jej analizy uwzględnieniem ww. decyzji. Biorąc pod uwagę zakres kompetencji przysługujących organowi administracji architektoniczno budowlanej, za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewody [...]. Istniała potrzeba uzupełnienia postępowania i nałożenia stosownych obowiązków na inwestora w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i ww. decyzją o wpisie do rejestru zabytków. Organ nie był jednak właściwy do dokonywania samodzielnej interpretacji decyzji o wpisie i wskazywania w sposób wiążący jej zakresu. Właściwy jest odpowiedni organ konserwatorski. Wojewoda [...] choć nie miał podstaw by prowadzić postępowanie dowodowe w ww. kierunku to jednak był obowiązany ocenić, czy inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę złożył kompletną dokumentację. Dokonując oceny w tej kwestii i wobec przedmiotu sprawy, nie mógł pominąć ww. decyzji z lipca 1965 r. dotyczącej "Zakładu". W konsekwencji, mógł uznać, że wobec treści tej decyzji, inwestor winien uzupełnić dokumentację budowlaną. Podkreślenie wymaga jednak, że ustalona konieczność przedstawienia przez inwestora decyzji o wykreśleniu zabytku z rejestru nie przesądza o zakresie omawianej decyzji z lipca 1965 r. W szczególności nie stanowi, że na jej podstawie przedmiotowe obiekty objęte są indywidulaną ochroną. Organu konserwatorski zadecyduje czy uzna swoją właściwość w tej sprawie i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie. Z pewnością ostateczne orzeczenie tego organu (w tym formalne – o umorzeniu postępowania w przypadku stwierdzenie, że wskazany obiekt nie jest objęty ww. decyzją o wpisie do rejestru zabytków), będzie wiążące dla organu architektoniczno-budowlanego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawę, nie podzielając zaś argumentacji skarżącego, orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).