VII SA/Wa 1637/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2017r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] o uchylenie decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. - odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu organ podał, że ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazująca [...], rozbiórkę budynku magazynowego o wym. 7,31 x 3,99 m i wys. od 3,15 do 3.61 m, bez istniejących wcześniej fundamentów, zlokalizowanego od strony północnej budynku [...] na działce o nr ewid. [...] położonej w [...] gm. [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., była przedmiotem skargi [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 766/15, prawomocnym od dnia 19 marca 2016 r., skargę tę oddalił. Wnioskodawczyni domagając się wznowienia postępowania podniosła, iż zaistniały nowe okoliczności faktyczne dotyczące drogi ekspresowej [...], która nie będzie przebiegała w pobliżu działki nr ewid. [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek magazynowy. W ocenie wnioskodawczyni w rzeczywistości droga ta nie miała przebiegać w okolicach tej działki, również w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego. Do wniosku dołączono uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania dla działek o nr ewid. [...], [...] i [...] z obrębu [...] w Gminie [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., wznowił postępowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. W wyniku rozpatrzenia sprawy we wznowionym postępowaniu, organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który je wydał. Przywołany przepis wymaga zatem kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; oraz nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przedmiotem nakazu rozbiórki był budynek magazynowy o powierzchni zabudowy wynoszącej 29,17m2, na jego realizację inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę, którego nie posiadał. Budowa budynku była niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] poz. [...]), który przewiduje, że droga krajowa Nr [...] ma szerokość w liniach rozgraniczających 80 m. Projektuje się budowę nowej jezdni po północnej stronie istniejącej drogi. Jednocześnie w § 12 pkt 1 ustalono minimalne linie zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...]. Minimalna linia zabudowy dla budynków jednokondygnacyjnych wynosi 90 m. Przedmiotowy budynek zlokalizowany był w całości przed wyznaczoną w powyższym planie linią zabudowy. Przedstawione "nowe okoliczności" nie mają zdaniem organu wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr ewid. [...] z obrębu [...] w Gminie [...] oraz planowany przebieg drogi ekspresowej [...] nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z art. 145 § 1 k.p.a. Nowe okoliczności, o jakich mowa wart. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powinny dotyczyć stanu faktycznego, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi. Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...]. została podjęta po wydaniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...]. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b k.p.a. Odwołalnie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017r., wniosła [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że PINB w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nakazał [...] rozbiórkę budynku magazynowego o wym. 7,31 m x 3,99 m i wys. od 3,15 do 3,61 m bez istniejących wcześniej fundamentów, zlokalizowanego od strony północnej budynku [...] na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. [...] WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 766/15, oddalił skargę [...] na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w którym można dochodzić wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 Kpa. Podstawy wznowienia postępowania określa art. 145 § 1 oraz art. 145 a i art. 145 b Kpa. Wniosek [...] o wznowienie postępowania sformułowany był na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżąca wskazała, że wnosi o dopuszczenie dowodów świadczących o istnieniu istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, w postaci: wiadomości e-mail z dnia 24 sierpnia 2016 r. oraz planu przeprowadzenia drogi ekspresowej otrzymanego przez [...] - pełnomocnika strony, z biura architektonicznego [...] (wykonawca projektu zmiany studium zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]), a także dwóch projektów przebiegu drogi ekspresowej [...], pobranych ze strony internetowej GDDKiA w dniu 24 sierpnia 2016 r., uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. na okoliczność zamiarów Gminy [...] dotyczących zmiany przeznaczenia działki nr [...] w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. W świetle art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nowe okoliczności i dowody to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający nimi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadminstracyjnym pojawienie się nowej okoliczności po wydaniu ostatecznej decyzji może stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie podstawę do wznowienia postępowania. Przedłożona przez skarżącą uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w Gminie [...], została podjęta po wydaniu przez [...] WINB decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W związku z powyższym nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., w trybie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania: art. 77 kpa, art. 80 kpa w związku z art. 7 kpa, art. 8 § 1 kpa i art. 10 § 1 i 11 k.p.a. , mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: a) brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, pominięcie: - dowodu z wiadomości e-mail z dnia 24 sierpnia 2016 r. wraz z załącznikiem - planem przeprowadzenia drogi ekspresowej, - dwóch projektów przebiegu drogi ekspresowej [...] pobranych ze stron GDKiA, b) uniemożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu i składania wniosków dowodowych, w tym wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie zachował podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Pominął kluczową do sprawy okoliczność, że w dacie wydawania decyzji, GDDKiA konsultowała pięć wariantów przebiegu drogi [...] - nie było konkretnego planu przeprowadzenia drogi ekspresowej [...]. O ile uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. została wydana po zakończeniu postępowania w trybie zwykłym, o tyle nie można powiedzieć tego o projektach przebiegu drogi, znajdujących się na stronach GDDKiA. Treść informacji zawartych na stronach wskazuje, że projekty istniały już w 2011 r. Wbrew stanowisku organu w sprawie istniały nowe dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w postaci tych projektów. Jeśli organy miały wątpliwości co do treści powołanych przez stronę dowodów i okoliczności, powinny zwrócić się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w celu ich doprecyzowania, czego nie uczyniły, pomijając te dowody i okoliczności bez należytego ich rozpatrzenia. Organ pominął, że w dacie wydawania decyzji istniało pięć wariantów przebiegu drogi [...], nie było rzeczywistego planu przeprowadzenia drogi ekspresowej [...]. Nadto skarżąca nie została uprzedzona o zakończeniu postępowania dowodowego oraz zamiarze wydania decyzji. Rzeczywisty przebieg drogi ekspresowej [...] pojawił się dopiero po wydaniu przez RDOŚ w [...] decyzji środowiskowej, w której zaakceptowano przeprowadzenie drogi w wariancie 5. Wariant ten został wprowadzony do studium zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...]). Na załączonych do wniosku o wznowienie mapach widać, że droga w tym wariancie biegnie kilka kilometrów od działki Nr [...], należącej do strony. Organy nadzoru budowlanego wydały decyzje rozbiórkowe stwierdzając, że budynek znajduje się w całości przed linią zabudowy ustaloną dla drogi [...]. Pomiary, dla których punktem wyjścia była krawędź istniejącej drogi krajowej nr [...], były niemiarodajne w świetle ujawnionych okoliczności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się z żaden sposób do okoliczności planowanego przebiegu drogi ekspresowej [...]. Stwierdził jedynie, że ta okoliczność nie może być podstawą do uchylenia decyzji, bez głębszego wyjaśnienia, bez odniesienia się do twierdzeń skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga okazała się bezzasadna. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która ma na celu usuwanie następstw kwalifikowanych wad postępowania administracyjnego wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, przypadki zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji muszą wynikać wprost z treści przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub z przepisów szczególnych. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej mają charakter wyjątkowy, a przepisy stanowiące podstawę jej wzruszenia muszą być interpretowane ściśle. W niniejszej sprawie [...], domagała się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Powoływała się na dowody świadczące o istnieniu w dniu wydania decyzji ostatecznej istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi, który wydał decyzję, w postaci: wiadomości e-mail z dnia 24 sierpnia 2016 r. oraz planu przeprowadzenia drogi ekspresowej otrzymanego z biura architektonicznego [...] (wykonawca projektu zmiany studium zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]), a także dwóch projektów przebiegu drogi ekspresowej [...], pobranych ze strony internetowej GDDKiA w dniu 24 sierpnia 2016 r., na okoliczność planowanego przebiegu drogi [...] w odległości około 3 km od jej działki nr [...], uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. na okoliczność zamiarów Gminy [...] dotyczących zmiany przeznaczenia działki nr [...] w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. O spełnieniu podstawy wymienionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa decyduje kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przedłożona przez skarżącą uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w Gminie [...], została podjęta po wydaniu przez [...] WINB decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W związku z powyższym uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] oraz przewidywany obecnie przebieg drogi ekspresowej [...] nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., w trybie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. Przedmiotem kwestionowanego nakazu rozbiórki był budynek magazynowy o powierzchni zabudowy wynoszącej 29,17m2. Na jego realizację inwestorka zobowiązana była uzyskać pozwolenie na budowę, którego nie posiadała. W toku postępowania ustalono, że budowa budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] poz. [...]), który przewiduje, że droga krajowa Nr [...] ma szerokość w liniach rozgraniczających 80 m. Plan wskazywał, że projektuje się budowę nowej jezdni po północnej stronie istniejącej drogi. Jednocześnie w § 12 pkt 1 ustalono minimalne linie zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...]. Minimalna linia zabudowy dla budynków jednokondygnacyjnych wynosi 90 m. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w całości przed wyznaczoną w powyższym planie linią zabudowy. Podkreślenia wymaga, iż kwestionowana decyzja ostateczna była przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 766/15, (prawomocnym od dnia 19 marca 2016 r.) skargę oddalił. Z decyzji nakazującej rozbiórkę wynika, iż zapadła ona z uwagi na niezgodność zrealizowanego budynku gospodarczego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zatem znaczenie miały zapisy planu miejscowego i jego wymogi dotyczące lokalizowania budynków względem drogi krajowej nr [...]. Nie miały natomiast znaczenia rzeczywiste czy potencjalne zamiary GDDKiA, co do przebiegu drogi ekspresowej [...]. Dopóki zatem plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego nie został zmieniony lub uchylony, reguły lokalizowania obiektów z niego wynikające, musiały być przestrzegane, bez względu na ich adekwatność w odniesieniu do zamiaru inwestora w zakresie przebiegu drogi [...]. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie potwierdził prawidłowość orzeczenia rozbiórki z przyczyn wskazanych w kontrolowanej ówcześnie decyzji. W związku z powyższym prawidłowa była decyzja odmawiająca we wznowionym postępowaniu, uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zdaniem Sądu, organy rozpatrzyły i oceniły materiał dowodowy w sposób prawidłowy z zachowaniem reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Fakt, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w sposób szczegółowy do kwestii braku po stronie inwestora (GDDKiA) - w dacie wydania ostatecznej decyzji - sprecyzowanego przebiegu drogi ekspresowej [...], nie ma znaczenia, skoro okoliczność ta pozostawała i pozostaje bez wpływu na podstawy faktyczne i prawne wydanego nakazu rozbiórki. Wbrew zarzutom skarżącej, nie doszło zwłaszcza do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skarg i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369.) orzekł jak w sentencji.