VII SA/Wa 1637/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Iwona Ścieszka asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.) Protokolant: referent stażysta Nikola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 maja 2025 r. znak: DOZ-OAiK.650.764.2024.PG w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: ,,Organ II instancji’’, ,,Minister’’) z 05 maja 2025 r. znak: DOZ-OAiK.650.764.2024.PG wydana na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) oraz art 17 pkt 2 i art 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Opieki Zdrowotnej "Medycyna Pracy" Sp. z o. o. z siedzibą w Krakowie (dalej: ,,skarżący’’), utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. (dalej: ,,Organ I instancji’’, ,,MKZ’’) z [...] czerwca 2024 r. nr [...] nakazującą doprowadzenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez usunięcie wiaty z zamontowanymi w niej klimatyzatorami oraz uzupełnienie ubytku (przebicia) w ścianie tylnej budynku. II. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. Budynek posadowiony na działce nr ew. [...] i [...] N H podlega ochronie jako element układu urbanistycznego N H na terenie objęty wpisem do rejestru zabytków nr [...], decyzją z dnia [...] 12.2004 r. Obszar zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 30.01.2023 r. uznany został za pomnik historii pod nazwą "[...].", objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum N. H.", przyjętego uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...].12.2013 r. Dodatkowo na omawianym terenie obowiązują zapisy Uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy N. H. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2019 r. poz. 8347). Skarżąca uzyskała pozwolenie Konserwatora Zabytków nr 714/2022 dnia 2 sierpnia 2022 r. znak: KZ-02.4125.1.47.msl+MKO, a następnie dnia [...] listopada 2022 r. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] po rozpatrzeniu wniosku skarżącej zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia ,,Wybicie otworów okiennych w elewacji tylnej, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego oznaczonego jako ,,U4-U5’’ z handlowego na branżę medyczną (przychodnia medycyny pracy), mieszczącego się w części parteru i piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w os. Z. [...] w Krakowie, na działkach nr ew. [...], [...] obr. [...], N. H.’’. Pismem bez daty skarżąca wystąpiła do Miejskiego Konserwatora Zabytków z prośbą o uzgodnienie lokalizacji klimatyzatora będącego częścią wyposażenia technicznego lokalu i remontu schodów zewnętrznych. W odpowiedzi, pismem z 4 lipca 2022 r. Miejski Konserwator Zabytków wydał opinię, że dopuszcza możliwość montażu zewnętrznej jednostki klimatyzacji, umieszczenie urządzenia przed elewacją tylną budynku oraz zabezpieczenie jej obudową z żaluzji i zasłonięcie zielenią, pod warunkiem uzgodnienia na etapie wykonawczym w trakcie komisji konserwatorskiej z udziałem pracowników BMKZ ostatecznej kolorystyki elementów maskujących oraz roślinności. Organ I instancji wskazał, iż ze względu na ochronę elewacji montowane urządzenia techniczne nie mogą być widoczne z perspektywy pieszego. Dopuszczono możliwość montażu zewnętrznej jednostki klimatyzacji w sposób przedstawiony na rysunkach (rzut i widok elewacji) opatrzonych datą czerwiec 2022 r. W dniu 16 maja 2024 r. pracownicy Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków działający z upoważnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków przeprowadzili kontrolę zgodności wykonanych prac dot. inwestycji pn.: Wybicie otworów okiennych, remont oraz zmiana sposobu użytkowania z handlowego na branży medycznej (przychodnia medycyny pracy) mieszczącego się w części parteru i piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] i [....] na Osiedlu Z., z pozwoleniem MKZ nr 714/2022 z 02 sierpnia 2022 r. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że bezpośrednio przy tylnej elewacji budynku na os. Z. [...] - w obrębie działki sąsiedniej nr [...] obr. [...] N. H. stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., na zlecenie najemcy lokalu jw., usytuowana została wolnostojąca, metalowa konstrukcja, obudowana siatką, w której umieszczono 15 jednostek klimatyzatorów. Dodatkowo, w dolnej części ww. ściany zabytkowego budynku, wykonano przebicie w celu wyprowadzenia instalacji elektrycznej zasilającej omawiany zespół klimatyzatorów. W trakcie czynności kontrolnych, w tym weryfikacji wykonanych prac z założeniami uzgodnionego projektu architektoniczno-budowlanego ustalono, że montaż klimatyzatorów ani wykonanie konstrukcji osłonowej nie był objęty zakresem ww. projektu oraz pozwolenia konserwatorskiego. Podczas kontroli stwierdzono, że wykonane roboty budowlane przekroczyły zakres wydanych uprzednio pozwoleń, tj. decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2022 r. oraz nr [...] z [...] listopada 2022 r. W związku z tym Miejski Konserwator Zabytków w K. wydał decyzję z [...] czerwca 2024 r. nr [...], nakazującą doprowadzenie zabytku do poprzedniego stanu we wskazany sposób: 1) usunięcie z terenu działki nr [...] obr. [...] N. H. wiaty z zamontowanymi w niej klimatyzatorami, 2) uzupełnienie ubytku (przebicia) w ścianie tylnej elewacji budynku na os. Z. [...], powstałego na potrzeby wyprowadzenia instalacji elektrycznej zasilającej klimatyzatory. Organ wskazał, że powyższe prace należy wykonać poprzez zamurowanie istniejącego otworu oraz uzupełnienie ubytku wyprawy tynkarskiej tynkiem powtarzającym pod względem faktury i koloru tynk istniejący na elewacji. Kolorystykę i fakturę wyprawy, która zostanie zastosowana do uzupełnienia należy ustalić na komisji konserwatorskiej udziałem przedstawiciela MKZ. Miejski Konserwator Zabytków określił termin wykonania prac do 31 grudnia 2024 r. W uzasadnieniu Organ I instancji podkreślił, że co prawda Miejski Konserwator Zabytków pismem z 04.07.2022 r. zaopiniował pozytywnie możliwość montażu jednego klimatyzatora przy tylnej elewacji budynku jw. na potrzeby lokalu usługowego U4-U5 - zajmowanego przez Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Wspomniana jednostka zewnętrzna klimatyzatora miała zostać obudowana żaluzjami i przysłonięta zielenią. Miejski Konserwator Zabytków poinformował inwestora w piśmie jw., że opinia dotyczy jedynie zagadnień konserwatorskich i nie zwalnia z obowiązku uzyskania odrębnych uzgodnień i pozwoleń wynikających z przepisów prawa budowlanego lub innych przepisów szczególnych. Przed podjęciem jakichkolwiek prac dotyczących części wspólnych budynku (w tym elewacji), inwestor winien uzyskać zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej na ich wykonanie. W trakcie prowadzonych czynności kontrolnych organ zarządzający spółką nie przedstawił żadnych dokumentów mogących świadczyć, że przebicie przez ścianę budynku os. Z. [...] jak również posadowienie konstrukcji z klimatyzatorami przy tylnej jego elewacji zostało zrealizowane za zgodą właścicieli ww. nieruchomości. W dniu 15.05.2024 r. do Biura MKZ wpłynęło pismo Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości os. Z. [...] datowane na 09.05.2024 r. świadczące, iż Wspólnota nie wyraziła zgody na wykonanie otworu technicznego w ścianie budynku na os. Z. [...] i żąda jego zamurowania. 2. Od powyższej decyzji odwołał się Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Sp. z o. o. w K. W odwołaniu wskazano, iż decyzja nr [...] z [...] czerwca 2024 r. została doręczona na poprzedni adres skarżącego, mimo iż organ I instancji posiadał aktualne dane inwestora. Z akt sprawy wynika, iż w późniejszym terminie po ponownej wysyłce decyzja została doręczona prawidłowo. Ponadto, skarżący wskazuje, iż ze względu na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej musi posiadać w pełni funkcjonującą wentylację mechaniczną (klimatyzację), aby lokal spełniał wymogi, które stawiane są zakładom opieki zdrowotnej przez właściwe przepisy prawa. Zdaniem skarżącego. Miejski Konserwator Zabytków w K. wyrażając opinię na montaż klimatyzacji wyraził równocześnie zgodę na zamontowanie wiaty, a w szczególności na przebicie się przez tylną elewację budynku. Ponadto, przebicie to zostało wykonane w sposób dyskretny, niewidoczny dla przechodniów oraz nie ingeruje w kształt budynku, nie wpływa na nośność ściany ani nie ma żadnego wpływu na interes wspólnoty mieszkaniowej. 3. Decyzją z dnia 5 maja 2025 r. Minister po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z [...] czerwca 2024 r. nr [...], nakazującą doprowadzenie zabytku do poprzedniego stanu. W uzasadnieniu Minister wskazał, treść art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, będącego podstawą wydania przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. decyzji nr [...] z [...] czerwca 2024 r., stanowiącego, że w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie lub restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie i badania architektoniczne, a także inne działania (...) konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Minister wskazał, że z decyzji z 2 sierpnia 2024 r. Miejskiego Konserwatora Zabytków w K., który wyraził zgodę na prowadzenie robót budowlanych w lokalu użytkowym [...] na parterze budynku przy os. Z. [...] w K., obejmujących wykonanie otworów okiennych na elewacji tylnej, wymianę witryn elewacji frontowej oraz remont polegający na zmianie sposobu użytkowania z funkcji handlowej na branżę medyczną (przychodnia medycyny pracy) wynika, że lokalizacja jednostki klimatyzacji nie jest objęta wnioskiem. Zatem montaż jednostki klimatyzacji nie był objęty zakresem uzgodnionej dokumentacji w decyzji z [...] sierpnia 2024 r. natomiast pismem z 4 lipca 2022 r. organ I instancji jedynie zaopiniował możliwość montażu jednego klimatyzatora, który miał być obudowany żaluzjami i przysłonięty zielenią. Opinia nie zwalnia z obowiązku uzyskania odrębnych uzgodnień i pozwoleń wynikających z przepisów prawa budowlanego lub innych przepisów szczególnych. Organ II instancji podkreślił, że skarżący wykonał prace w zakresie przekraczającym zakres projektu budowlanego, będącego załącznikiem do decyzji zezwalającej inwestorowi na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Niezgodność dotyczy zarówno ilości klimatyzatorów, wymiarów konstrukcji oraz sposobu wykończenia obudowy. Nadto, Organ wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia ruralistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami, jednakże konieczność ochrony układu, rozumianej jako ochrona "przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg", powoduje konieczność zastosowania sankcji z art. 45 ustawy do budynków i innych budowli nie będących zabytkami "indywidualnymi’’ ale posadowionych na terenie układu objętego ochroną konserwatorską, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zastosowania tych sankcji, co podlega ustaleniu każdorazowo na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej. W niniejszym przypadku zakres ochrony konserwatorskiej jest ścisły i restrykcyjny, a prowadzenie robót budowlanych w sposób odmienny od uzgodnionej dokumentacji lub bez ważnego pozwolenia konserwatorskiego jest niedopuszczalne i wymagało podjęcia przez organ I instancji stosowych działań, mających na celu doprowadzenie zabytku do poprzedniego lub jak najlepszego stanu. Minister nie podzielił stanowiska Organu I instancji co do obligatoryjnej zgody Wspólnoty przytaczając wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r. (sygn. II OSK 1346/14), w którym wskazano, że jeżeli o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego występuje jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, to nie musi legitymować się zgodą pozostałych współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem niezależnie od ich charakteru. Dopiero po uzyskaniu pozytywnego w tym zakresie rozstrzygnięcia organu ochrony zabytków współwłaściciel ten powinien podjąć starania w celu uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli - o ile w świetle przepisów kodeksu cywilnego czy ustawy o własności lokali jest ona wymagana dla uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał rozstrzygnięcie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków za merytorycznie słuszne w zakresie niezgodności wykonanych prac z uzyskanym pozwoleniem konserwatorskim. III. 1. Skargę od ww. decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca, kwestionując ją w całości. W zarzutach skargi, skarżąca podniosła, następujące naruszenia: 1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 - ego lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez: a) błędne uznanie, iż zachodzą podstawy do nakazania doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez usunięcie wiaty z zamontowanymi w niej klimatyzatorami oraz uzupełnienie ubytku (przebicia) w ścianie tylnej budynku, kiedy zarówno wiata jak i przebicie zostało wykonane w sposób dyskretny, niewidoczny dla przechodniów oraz nie integrują w kształt budynku, nie wpływa na nośność ściany ani nie ma żadnego wpływu na interes wspólnoty mieszkaniowej. b) nakazanie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy zgodnie z rzeczonym przepisem sam budynek nie stanowi zabytku w rozumieniu ustawy, na przebicie nie była potrzebna zgoda pozostałych współwłaścicieli a nadto konserwatorowi zabytków nie przysługuje jurysdykcja w sprawach, które dotyczą sporów współwłaścicieli w ramach wspólnoty mieszkaniowej. Wobec powyższych zarzutów, skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. Miejskiego Konserwatora Zabytków nr. [...] z dnia [...] czerwca 2024 roku i umorzenie postępowania oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozwinęła zarzuty w szczególności podkreślając, że stanowisko organów iż skarżąca nie otrzymała pozwolenia na wykonanie wiaty wraz z klimatyzatorami, będącą częścią układu chłodzenia przychodni, oraz nie otrzymała pozwolenia na wykonanie przebicia w ścianie celem poprowadzenia przewodów wentylacyjnych od wiaty do środka przychodni jest błędne. Decyzja z dnia 2 - ego sierpnia 2022 roku Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. jasno wskazuje, że pozwolenie obejmuje przeprowadzenie remontu polegającego na zmianie sposobu użytkowania lokalu z funkcji handlowej na branżę medyczną. Logicznym jest, że utrzymanie odpowiedniej temperatury w zakładzie opieki zdrowotnej, gdzie znajdują się przeróżne substancje wrażliwe na wahania temperatur jest w przypadku prowadzenia takiej działalności rzeczą nie tylko kluczową, ale przede wszystkim podstawową. Zatem w momencie wydania pozwolenia oczywisty był fakt, że w ramach przystosowywania lokalu przy os. Z. [...] w K. do pełnienia funkcji przychodni medycyny pracy wymagany będzie montaż układu chłodzącego lokal. Skarżąca przyznała, że Organ ma rację, że pismo MKZ z 4 lipca 2022 r. było jedynie opinią, ale mając na uwadze decyzje z dnia [...] sierpnia 2022 roku, należy stwierdzić, że opinia ta wskazywała zgodny z prawem sposób dostosowania wyglądu części zewnętrznej układu chłodzenia do historycznego kształtu i stylu chronionego układu urbanistycznego, a ten warunek spełniła skarżąca. Organ wskazuje, że w opinii wskazano montaż tylko jednego klimatyzatora, a nie dwunastu, co również ma stanowić przekroczenie zakresu pozwolenia udzielonego skarżącemu - rozumowanie to jest błędne. Utrzymanie odpowiedniej temperatury w lokalu o powierzchni tego przy os. Z. [...] wymaga działania w układzie chłodzenia lokalu więcej niż jednego klimatyzatora - fakt ten był znany organom w momencie zarówno wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 roku, jak również w momencie sporządzania opinii z dnia 4 lipca 2022 roku. Przyjęcie, że jeden klimatyzator byłby w stanie zapewnić odpowiednią temperaturę w całości przychodni jest nie tylko błędne pod względem wskazań wiedzy w tym zakresie, ale również sprzeczne z prawem, gdyż de facto organ uniemożliwia skarżącemu dostosowanie przychodni medycyny pracy do wymogów stawianych zakładowi opieki zdrowotnej. Ostatecznie, budynek nie stanowi zabytku jako indywidualny budynek podlega jedynie układ ruralistyczny. Konserwator zabytków nie może jednak w swojej kompetencji wykroczyć poza zakres ochrony zabytku, którego decyzja dotyczy. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2024, poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). 2. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. 3. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 05 maja 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z [...] czerwca 2024 r. nr [...] nakazującą doprowadzenie zabytku – budynek położony na terenie objętym układem urbanistycznym N. H. wpisanym do rejestru zabytków nr [...], decyzją z dnia [...].12.2004 r., uznanym zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 30.01.2023 r. za pomnik historii pod nazwą "[...]", objęty Uchwałą Nr XXIX/757/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą [...] (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2019 r. poz. 8347) do poprzedniego stanu poprzez usunięcie wiaty z zamontowanymi w niej klimatyzatorami oraz uzupełnienie ubytku (przebicia) w ścianie tylnej budynku. 4. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcie stanowi art. 45 ust. 1 pkt 1, art 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.). Okolicznością w sprawie bezsporną jest, iż obiekt znajduje się na terenie układu urbanistycznego Nowej Huty wpisanego do rejestru zabytków nr A-1132, decyzją z dnia 30 grudnia 2004 r. Należy podkreślić, co istotne w niniejszej sprawie, iż zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Z przepisu tego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że organy administracji publicznej mają obowiązek zapewnić warunki umożliwiające trwałe zachowanie zabytków, jak również zapobiegać zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków czy udaremniać niewłaściwe korzystanie z zabytków, czyli przeciwdziałać utracie zabytków. Stosownie natomiast do art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obowiązkiem nadzoru konserwatorskiego jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących zabytków i opieki nad zabytkami, z możliwością podejmowania określonych ustawowo działań, jeżeli jest to konieczne ze względu na szczególną wagę sprawy, zgodnie z art. 42 tej ustawy. 5. Z przywołanych przepisów wynika, że obowiązek ochrony zabytków spoczywa nie tylko na właścicielu zabytku nieruchomego, ale również na organach administracji publicznej, w tym organach nadzoru konserwatorskiego. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024, poz. 1292 t.j.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi oraz dziełami architektury i budownictwa. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12 ustawy, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie natomiast z treścią z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 powołanej ustawy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wymaga natomiast podkreślenia, że objęcie ochroną konserwatorską poprzez wpisanie układu urbanistycznego do rejestru zabytków nie oznacza, że na terenie tym zabronione są jakiekolwiek działania, w tym wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Gdyby taki był zamysł niewątpliwie ustawodawca wprowadziłby taki zakaz w ustawie. Tymczasem ani ustawa - Prawo budowlane, ani ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wprowadziły takiego zakazu. Powyższe oznacza, że każdorazowo przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na wykonywanie tych robót przez organ architektoniczno – budowlany inwestor musi uzyskać zgodę (w formie decyzji) organu konserwatorskiego, który oceni dopuszczalność realizacji robót (w tym budowy) pod względem wpływu na zachowanie walorów zabytkowych chronionego obszaru. Zatem nie jest wystarczające pisemne stanowisko organu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. 6. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, iż Skarżąca uzyskała pozwolenie Konserwatora Zabytków nr [...] dnia 2 sierpnia 2022 r. a następnie dnia 10 listopada 2022 r. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia ,,Wybicie otworów okiennych w elewacji tylnej, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego oznaczonego jako ,,[...]’’ z handlowego na branżę medyczną (przychodnia medycyny pracy). W zakresie instalacji klimatyzacji, pismem bez daty (data wpływu drogą elektroniczną do organu 14 czerwca 2022 r.) Skarżąca wystąpiła do Miejskiego Konserwatora Zabytków z prośbą o uzgodnienie lokalizacji klimatyzatora oraz remontu schodów. W odpowiedzi, pismem z 4 lipca 2022 r. Miejski Konserwator Zabytków wskazał, że w związku z wytycznymi MKZ z dnia 9 marca 2022 r. w związku z planowanym remontem i przebudową lokalu usługowego biorąc pod uwagę konieczność ochrony elewacji dopuszcza możliwość montażu zewnętrznej jednostki klimatyzacji, umieszczenie urządzenia przed elewacją tylną budynku oraz zabezpieczenie jej obudową z żaluzji i zasłonięcie zielenią, pod warunkiem uzgodnienia na etapie wykonawczym w trakcie komisji konserwatorskiej z udziałem pracowników BMKZ ostatecznej kolorystyki elementów maskujących oraz roślinności. Organ I instancji wskazał, iż ze względu na ochronę elewacji montowane urządzenia techniczne nie mogą być widoczne z perspektywy pieszego. W konsekwencji za całkowicie uprawnione należy uznać stanowisko organów, iż realizacja wolnostojącej metalowej konstrukcji obudowanej siatką, w której umieszczono 15 jednostek klimatyzatorów a w dolnej części ściany wykonano przebicie w celu wyprowadzenia instalacji elektrycznej nie były objęte zakresem projektu pt. "Wybicie otworów okiennych, remont oraz zmiana sposobu użytkowania z handlowego na branży medycznej (przychodnia medycyny pracy) lokalu usługowego mieszczącego się w części parteru i piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] na Osiedlu Z. 7 w Krakowie obr. N. H." autorstwa B. C. i B. S.; data opracowania: maj 2022 r. A zatem montaż klimatyzatorów jak i wykonanie konstrukcji osłonowej zostało zrealizowane w warunkach samowoli, bez zgody organu konserwatorskiego. Spółka wykonała prace w zakresie przekraczającym projekt budowlany, będący załącznikiem do decyzji zezwalającej inwestorowi na prowadzenie robót przy zabytku. Organy obu instancji wskazały, że niezgodność z pismem Miejskiego Konserwatora Zabytków z 4 lipca 2022 r. dotyczy ilości klimatyzatorów jak i wymiarów konstrukcji jak i przebicia ściany oraz sposobu wykończenia obudowy - element ten nie był konsultowany na etapie wykonawczym. Wskazać należy, że na inwestorze ciąży obowiązek szczególnej staranności w procesie realizacji inwestycji odnoszącej się do zabytku, w tym obowiązek uzyskania wymaganych zgód, uzgodnień i pozwoleń. Uzyskanie ogólnikowego zapewnienia nie odnoszącego się w pełnym zakresie do planowanej i realizowanej inwestycji obciąża inwestora, który jest obowiązany uzyskać wyraźną i jednoznaczną zgodę konserwatora na montaż 15 klimatyzatorów wraz z infrastrukturą niezbędną do ich funkcjonowania. Nie jest uprawnione przyjmowanie, że nawet brak precyzyjnego określenia zakresu zgody, wiążącego się z nieprecyzyjnym pismem Skarżącej (data wpływy do organu 14 czerwca 2022 r.) oznacza przyzwolenie na jej rozszerzającą interpretację. Z uwagi na reglamentacyjny obowiązek uzyskania opinii jak i zgody konserwatora wszelkie wątpliwości co do ich zakresu, w tym zwolnienia z konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego obciążają inwestora. Inwestor decydując się na realizację robót bez uprzedniej jednoznacznej zgody konserwatora, działa na własne ryzyko prawne. 7. W przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu czy opinii konserwatora, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa we wskazanym art. 36 ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie, zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Przy ustalaniu zakresu nakazanej ingerencji konserwator powinien mieć na uwadze wymóg proporcjonalności. Wspomniana ingerencja ma bowiem charakter restrykcyjny - prowadzi mianowicie do ograniczenia prawa własności przysługującego dysponentowi zabytku wpisanego do rejestru. Co więcej, adresat nakazu, o którym mowa w tym przepisie, obowiązany jest na swój koszt wykonać nakaz (art. 45 ust. 2 u.o.z.). Przy wydawaniu nakazu konserwator powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do poprzedniego albo do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych czynności. To, że art. 45 ust. 1 u.o.z. posługuje się w swej treści wyrażeniami nieostrymi - w szczególności sformułowaniem "do jak najlepszego stanu" - oznacza jedynie tyle, że ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. Dopiero prawidłowe ustalenie przesłanek (w oparciu o kryteria takie, jak dla decyzji uznaniowej) powoduje, że samo rozstrzygnięcie (na gruncie art. 45 ust. 1 u.o.z.) ma charakter związany. Przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków jest bowiem ochrona przestrzeni zabytkowej - założenia urbanistycznego obowiązkiem konserwatora jest doprowadzenie jej albo do stanu pierwotnego (co w praktyce oznacza usunięcie zmian lub naniesień obiektów budowlanych), albo też, nakazanie doprowadzenia zabytkowego układu urbanistycznego do jak najlepszego stanu. Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przewiduje tylko dwa, rozłączne uprawnienia decyzyjne wojewódzkiego konserwatora zabytków. Może on nakazać przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności (pkt 1), albo zobowiązać do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie (pkt 2). Wybór jednej z tych dwóch opcji uzależniony jest od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartość zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora. 8. W sprawie jest bezsporne, że skarżący, bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wykonał montaż 15 jednostek klimatyzatorów wraz z osłoną i przebiciem ściany. Stosownie więc do przepisu art. 45 powołanej ustawy wojewódzki konserwator zabytków obowiązany był do wydania decyzji nakładającej obowiązki o jakich stanowi ten przepis w ust. 1 pkt 1 lub 2. O tym jaki jest zakres nakładanych obowiązków decyduje konserwator zabytków. W niniejszej sprawie konserwator zabytków uznał za konieczne nałożenie obowiązku doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez usunięcie wiaty z klimatyzatorami oraz uzupełnienie ubytku (przebicia) w ścianie tylnej elewacji budynku. Stanowisko to zostało uzasadnione w przekonujący sposób. W ocenie organów konstrukcja z urządzeniami klimatyzacyjnymi w liczbie 15 sztuk negatywnie oddziałuje na odbiór wizualny zabytkowego układu. 9. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podniesiony w skardze naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi wyłącznie polemikę ze stanowiskiem Organów. Z samego faktu, że MKZ w K. udzielił dnia 2 sierpnia 2022 r. pozwolenia obejmującego remont polegający na zmianie sposobu użytkowania lokalu z funkcji handlowej na branże medyczną nie wymija, że organ I instancji wyraził zgodę na montaż układu chłodzącego lokalu jaki został wykonany przez skarżącą. Skarżąca wywodzi, że montaż jednej jednostki klimatyzacji tj. jednego klimatyzatora niebyły wystarczającym zapewnieniem odpowiedniej temperatury w całej przychodni a zatem organ miał wiedzę, że dostosowanie budynku do potrzeb przychodni medycyny pracy wymaga większej ilości klimatyzatorów. Nie jest jednak istotne, czy organ powinien zdawać sobie sprawę z potrzeb działalności medycznej, lecz czy inwestor uzyskał na realizację takiego zakresu inwestycji konkretną, jednoznaczną zgodę właściwego organ. Sama nawet wiedza MKZ o planach inwestora lub jego potrzebach nie może zastępować formalnej zgody ani prowadzić do jej domniemania. Pismo z dnia 4 lipca 2022 r. Organu I instancji będące opinią ze względu na jego zakres nie stanowi wymaganej zgody, na realizację układu klimatyzacyjnego 15 jednostek klimatyzacji wraz z przebiciem ściany tylnej elewacji. Ponadto, Organ II instancji w odniesieniu do zgody pozostałych współwłaścicieli wskazał, że jest ona irrelewantna na etapie zgody konserwatorskiej. Organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2016 r. (sygn. II OSK 1346/14) wskazujący, że jeżeli o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego występuje jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, to nie musi legitymować się zgodą pozostałych współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem niezależnie od ich charakteru. Dopiero po uzyskaniu pozytywnego w tym zakresie rozstrzygnięcia organu ochrony zabytków współwłaściciel ten powinien podjąć starania w celu uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli - o ile w świetle przepisów kodeksu cywilnego czy ustawy o własności lokali jest ona wymagana dla uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Artykuł 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wymaga pozwolenia organu ochrony zabytków. Stosownie bowiem do art. 36 ust. 8 tej ustawy uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (...) wskazuje się ponadto, że ustawa ta nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane. Zatem pozwolenie konserwatorskie nie jest decyzją administracyjną uprawniającą adresata do wykonywania robót budowlanych przy zabytku. Pozwolenie to, stosownie do art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, warunkuje jedynie możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, a więc decyzji zezwalającej na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (por. art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego). Pozwoleniem skutkującym możliwością wykonywania prac jest dopiero wydane w następstwie pozwolenia konserwatorskiego pozwolenie na budowę lub zgłoszenie w zależności od rodzaju robót budowlanych przewidziane w ustawie Prawo budowlane i to właśnie ta ustawa chroni i zabezpiecza interesy pozostałych współwłaścicieli zabytku przed wykonywaniem przez jednego z nich robót budowlanych z naruszeniem praw pozostałych z uwzględnieniem przepisów kodeksu cywilnego i ustawy o własności lokali. Organ II instancji jednak uznał, że chociaż ten argument organu I instancji nie stanowił podstawy do nakazania doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu, to takim argumentem jest realizacja inwestycji bez zgody konserwatora. W ocenie Sądu, organ II instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami k.p.a. i z zasadą proporcjonalności. 10. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.