VII SA/Wa 1639/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Marta Michta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Ł. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Ł. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1639/10 UZASADNIENIE Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku magazynowo-biurowego - hurtownia artykułów spożywczych oraz szamba szczelnego o pojemności 10m3 na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] Organ ustalił, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomość przy ul. [...] dz. ew. nr [...]w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Przedłożony projekt zagospodarowania działki dla niniejszej inwestycji jest zgodny z warunkami decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej z upoważnienia Prezydenta [...]. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji [...] Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta [...] Nr [...] została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W sprawie obszarem oddziaływania obiektu objęta została jedynie nieruchomość przy ul. [...] stanowiąca dz. ew. nr [...] w obrębie [...], której jedynym właścicielem jest Ł. R., tymczasem Prezydent [...] doręczył decyzję z dnia [...] września 2006 r., również innym osobom, określając je w rozdzielniku decyzji jako "strony postępowania". W związku z nieprawidłowym ustaleniem stron postępowania, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Ł. R. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2006 roku, lub umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 §1 pkt. 3 kpa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania a także zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Decyzji zarzucił naruszenie art. 10 kpa, przez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że doszło do jego naruszenia z uwagi na poinformowanie o wydaniu decyzji osób nie będących stronami postępowania; naruszenie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa, przez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji po rozpatrzeniu odwołania podmiotu nie będącego stroną; naruszenie art. 15 kpa, przez błędne przyjęcie, że utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] naruszałoby prawo skarżącego do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego; w konsekwencji naruszenie art. 138 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając w tym aspekcie zaskarżoną decyzje Sąd uznał, że wydana została z naruszeniem prawa. Na wstępie należy wskazać, że rodzaje decyzji jakie może wydać organ odwoławczy zostały określone enumeratywnie w art. 138 kpa. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. W przeciwieństwie do § 1 art. 138 kpa, który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, § 2 art. 138 kpa upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone w art. 136 kpa prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w art. 136 kpa, albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zdanie pierwsze kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Trafnie zatem stwierdził Wojewoda [...] wskazując w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Stanowisko takie przyjęto także w piśmiennictwie (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Nie oznacza to jednak, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznał, że postępowanie to zostało przeprowadzone z naruszeniem, wynikającego z art. 10 kpa, obowiązku umożliwienia stronom wypowiedzenia się i zajęcia stanowiska w sprawie. Pogląd taki w ustalonym stanie technicznym sprawy jest wadliwy. Z akt postępowania wynika, że wyznaczony przez Prezydenta [...] w decyzji z dnia [...] września 2006 r., obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje wyłącznie działkę nr [...] stanowiącą własność skarżącego. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany analizując przedstawiony wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany, uznał że tylko ta nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a jej właściciel jest stroną toczącego się postępowania. Doręczenie decyzji także innym podmiotom, nie jest równoznaczne z nabyciem przymiotu strony. Podkreślić należy, że nabycie statusu strony nie następuje na skutek doręczenia decyzji lub nawet faktycznego dopuszczenia przez organ danej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte być musi na przepisie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2005 r., OSK 1271/04, niepubl.). Wojewoda [...] nie wykazał, aby podmioty, którym doręczono decyzje posiadały przymiot strony i z naruszeniem art. 10 kpa nie uczestniczyły w toczącym się postępowaniu, a jednocześnie zaprzeczając swoim wcześniejszym wywodom przyjął za organem pierwszej instancji, że obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działki objętej inwestycją. Już z tego powodu uznając, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa należy ją uchylić. Stosownie do art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy wyłącznie stronie postępowania. Postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania. Legitymację do wniesienia odwołania ma tylko strona postępowania, a więc podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28, 29 i 30 kpa. Twierdzenie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej prawnego interesu daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, w którym organ ma obowiązek je zweryfikować. W przypadku, gdy nie znajdzie ono podstaw w normach prawa materialnego postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie ocenił, czy odwołanie wniesione przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pochodzi od strony postępowania. Dopiero ustalenie po stronie wnoszącego odwołanie interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] września 2006 r. o pozwoleniu na budowę uprawniałoby organ odwoławczy do jego rozpatrzenia. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 w/w ustawy.