VII SA/Wa 1639/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 61 a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", po rozpoznaniu wniosku B. P., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...]/2005, znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wydanej na rzecz "[...]" Spółka Akcyjna. W uzasadnieniu organ wskazał, że największy zasięg szkodliwego promieniowania, zgodnie z raportem oddziaływania na środowisko, może wynieść 44,7 m na wysokości ponad 43 m.n.p.t, Zasięg ten, od strony południowej zamyka się przed korytem rzeki [...]. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że wnioskodawczyni jest właścicielką działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. Wszystkie działki są zlokalizowane poza obszarem oddziaływania inwestycji określonej w raporcie o oddziaływaniu na środowisko stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej. Zasięg oddziaływania promieniowania ponadnormatywnego zastosowanych anten nie wchodzi w przestrzeń najbliżej od inwestycji położonej działki wnioskodawczyni t.j. działki nr [...]. Po przeprowadzeniu analizy przepisów szczególnych (rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) organ uznał, że działki wnioskodawczyni nie są objęte obszarem oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, po rozpoznaniu zażalenia B. P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podał, że wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny z tytułu posiadania prawa własności działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] oraz [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], co potwierdzają księgi wieczyste Nr: [...],[...], [...],[...] oraz [...]. Natomiast sporna stacja bazowa telefonii komórkowej "[...]" zaprojektowana na działce nr ewid. [...] jest oddalona od granicy najbliżej położonej działki skarżącej nr ewid. [...] o ok. 45 m i oddzielona od niej działkami o nr ewid. [...],[...],[...] i [...]. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działek wnioskodawczyni. Położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie za sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do wnioskodawczyni, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Organ odwoławczy uznał również, że nieruchomości wnioskodawczyni nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto sporna inwestycja nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Organ powołał się także na znajdującą się w aktach sprawy mapę z naniesionym przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (tj. 0,1 W/m2), które powodują ograniczenia w sposobie zagospodarowania, wytwarzane przez anteny stacji w trzech azymutach, z której wynika, że pola te swym zasięgiem nie obejmują wnioskodawczyni. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku B. P. - stosownie do treści art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając naruszenie: - art. 8 kpa w związku z art. 2 Konstytucji, poprzez nie wskazywanie, jakie typy anten, o jakiej mocy były przedmiotem analizy, jaki poziom tła elektromagnetycznego przyjęto za wyjściowy, czy uwzględniono zjawisko odbić oraz błąd metody obliczeniowej wynoszący nawet 50 %; - art. 6 oraz 104 § 1 oraz 2 kpa w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP, poprzez przeprowadzenie postępowania poza uregulowaniami określonymi w przepisach; - art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez nie wskazanie, jaki przepis odrębny był podstawą do ustalania obszaru oddziaływania inwestycji oraz czy uwzględniono moce maksymalne anten według danych katalogowych (wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10) błąd metody obliczeniowej na poziomie 50 % oraz odbicia (tak Jakub Szulc w imieniu Ministra Zdrowia); - § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004, Nr 254, poz. 2573 ze zm.), poprzez nie odniesienie się do podniesionego w odwołaniu zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku. Konieczność stosowania powyższego przepisu potwierdza NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1695/10 (uwzględnienie skargi kasacyjnej organizacji), NSA w wyroku z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10 (udział organizacji); - art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska w powiązaniu z art. 64 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 w związku z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP w odniesieniu do § 1 pkt 1 a oraz § 1 pkt 1 b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), poprzez pominięcie okoliczności, iż inwestycja zmienia standardy środowiska w odniesieniu do miejsc przeznaczonych pod zabudowę i tym samym wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., którym utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiające na podstawie art. 61 a § 1 kpa wszczęcia na wniosek B. P. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], Gm. [...]. Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r, został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 kpa jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno- prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie organu było nieprawidłowe. Wojewoda [...] uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymienionej na wstępie. Stanowisko swoje w tym zakresie oparł na ustaleniu, iż działka skarżącej nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Stanowiska zaprezentowanego w niniejszej sprawie nie podziela Sąd orzekający. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 kpa, co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. To, że skarżąca nie był stroną w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję nie oznacza, że nie ma przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym Biorąc zatem pod uwagę rozważania zawarte we wstępnej części uzasadnienia należy uznać, że organ nie był uprawniony do wydania postanowienia w trybie określonym w w/w przepisie. Jak stwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjmować, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych. Z tych względów organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm. To czy wykonanie określonych robót naruszy interes właściciela innej nieruchomości jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel tej nieruchomości nie jest stroną, albowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Nie jest więc zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Oczywiście ocena w powyższym zakresie, może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ pierwszej lub drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 647/11, z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1090/05, z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1764/10). Sprzeczne z takim kierunkiem orzeczniczym jest zatem działanie Wojewody [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wnioskodawczyni przymiotu strony w fazie wstępnego badania wniosku, podczas gdy zarzuty podnoszone we wniosku - związane z jej interesem prawnym - wymagają rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Niezależnie od powyższych okoliczności należy wskazać, że działka skarżącej, jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego znajduje się w odległości ok. 45 metrów od spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że w odległości 50 m od anten zachować należy teren wolny od nowej zabudowy o wysokości przekraczającej 39 m ppt. Okoliczność ta została pominięta przez organy w niniejszym postępowaniu a niewątpliwie może wpływać na ocenę interesu prawnego skarżącej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art, 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.