VII SA/Wa 1639/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak ( spr), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], którą stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], udzielającej [...] sp. z o.o. w [...] pozwolenia na użytkowanie zakładu wytwarzającego lekkie kruszywa budowlane z wykorzystaniem popiołów elektrownianych z infrastrukturą, zrealizowanego na działkach o nr. geod. [...]w [...] gm. [...], pod warunkiem wykonania, w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r., docieplenia ścian i dachu budynku hali produkcyjnej płytami warstwowymi z rdzeniem z wełny mineralnej lub wełną mineralną na istniejącym poszyciu dachu z membraną termozgrzewalną - grubość rdzenia (wełny min. 10 cm), w części dotyczącej warunku wykonania wskazanych robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Starosta Powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zakładu wytwarzającego lekkie kruszywo budowlane z wykorzystaniem popiołów elektrownianych, na okres od dnia podpisania umowy dzierżawy z [...]S.A. z siedzibą w [...] nr [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r., do dnia wyczerpania na składowisku w [...] popiołu spełniającego parametry surowca do produkcji kruszywa lub do dnia zaprzestania (rezygnacji) z produkcji i demontażu instalacji; w zależności od tego, które z tych zdarzeń wystąpi wcześniej, jednak nie dłużej niż na 23 lata, tj. do dnia [...] sierpnia 2034 r. /kategoria obiektu - XVIII/, na dz. geod. [...]w [...] w gminie [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta Powiatu [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany i wydał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2011 r. w zakresie zagospodarowania terenu. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Starosta Powiatu [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany i wydał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2011 r. (zmienioną decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.) w zakresie zagospodarowania terenu, polegającej na innym usytuowaniu elementów infrastruktury zakładu, a także zmianie jego adresu. W dniu 20 grudnia 2013 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Kontrola przeprowadzona w dniu 9 stycznia 2014 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wykazała, że obiekt budowlany został wykonany zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oraz z projektem budowlanym. W protokole z kontroli organ powiatowy wskazał na konieczność wykonania docieplenia ścian i dachu budynku hali produkcyjnej zgodnie z wytycznymi nadzoru autorskiego. Znalazło to odzwierciedlenie w kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., którą organ udzielił pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego pod warunkiem wykonania, w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r., docieplenia ścian i dachu budynku hali produkcyjnej. Decyzja ta w ocenie organu nadzoru jest wadliwa, gdyż wskazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] roboty budowlane, polegające na dociepleniu ścian i dachu budynku hali produkcyjnej, nie były objęte ani decyzją zatwierdzającą pierwotny projekt budowlany, ani decyzjami zatwierdzającymi projekty budowlane zamienne. W konsekwencji wykonanie ich nie może stanowić warunku użytkowania zgodnie z art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części dotyczącej ww. warunku, co obliguje do stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego w tej części. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż niewykonanie części robót wykończeniowych polegających na niedociepleniu ścian i dachu hali produkcyjnej obiektu budowlanego spełnia wymagania uzyskania bezwarunkowego pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem strony skarżącej, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając spełnienie podstawowych wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a to oznacza, że konieczne jest wykonanie docieplenia. Nadto decyzji zarzucono rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i naruszający zasadę praworządności i pewności obrotu prawnego poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji oraz poprzez zobowiązanie skarżącej do wykonania określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązku polegającego na dociepleniu ścian i dachu budynku hali produkcyjnej w przewidzianym w niej terminie, co spowodowało, że skarżąca poniosła dodatkowe koszty, zaś późniejsze zwolnienie z tego obowiązku przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naraziło Spółkę na straty i naruszyło zasadę praworządności i pewności obrotu prawnego. Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, organ wskazał, że w dniu kontroli obowiązkowej sporne docieplenie ścian i dachu hali produkcyjnej nie było wykonane, zatem nie mogło stanowić odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, o których mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym wydano kontrolowaną decyzję, a jego głównym i jedynym celem jest ustalenie czy decyzja ta jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95). Wielokrotnie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, ale także i w niniejszym postępowaniu podkreślano, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje społeczne lub gospodarcze – czyli skutki, które w tej sferze wywołuje decyzja. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy waga naruszenia jest znacznie większa niż stabilność decyzji ostatecznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wydanej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu w części dotyczącej warunku wykonania określonych robót budowlanych we wskazanym terminie. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, udzielała inwestorowi pozwolenia na użytkowanie zakładu wytwarzającego lekkie kruszywa budowlane pod warunkiem wykonania w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r. docieplenia ścian i dachu budynku hali produkcyjnej płytami warstwowymi z rdzeniem z wełny mineralnej lub wełną mineralną na istniejącym poszyciu dachu z membraną termozgrzewalną – grubość rdzenia (wełny min. 10 cm). Wskazać należy, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym sprawdzeniu podlega także zgodność wykonania obiektu budowlanego z zatwierdzoną dokumentacją projektową, i to zarówno co do parametrów technicznych, jak również funkcji, jakie ma spełniać obiekt. Rozstrzygnięcie właściwego organu w kwestii pozwolenia na użytkowanie obiektu jest co do zasady bezwarunkowe. Wyjątek od tej zasady określony został w art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego i umożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z warunkiem zawieszającym. Natomiast zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin ich wykonania. Nie stanowi to jednak udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pod warunkiem, lecz jest zobowiązaniem inwestora do wykonania pozostałych prac określonych w pozwoleniu na budowę we wskazanym terminie, zaś sankcją za niewykonanie tego obowiązku może być nałożenie kary administracyjnej (tak: Mirosław Wincenciak, w: Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Plucińskiej – Filipowicz, LEX 2014). W niniejszej sprawie we wpisie do dziennika budowy z dnia [...] października 2013 r. projektant zawarł wskazanie docieplenia istniejącego dachu i ścian ze względu na możliwość wystąpienia zjawiska kondensacji pary wodnej, a następnie umieścił wpis o zakończeniu robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i uprzątnięciu terenu. Fakt wykonania całości zadania inwestycyjnego i zrealizowanie zakładu zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową potwierdziła także obowiązkowa kontrola, przeprowadzona w trybie art. 59a Prawa budowlanego. W ocenie organu nadzoru, wpis w dzienniku budowy, dokonany przez projektanta, wykonującego jednocześnie nadzór autorski, nie mógł stanowić podstawy do nałożenia na inwestora warunku, który w rzeczywistości uzupełnia i rozszerza zakres robót budowlanych w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, na co słusznie wskazały organy kontrolujące decyzję, że projekt budowlany, a także projekty zamienne, nie przewidywały robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian budynku produkcyjno-socjalnego realizowanego zakładu. Tymczasem decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego może dotyczyć wykonania tylko i wyłącznie robót budowlanych uprzednio objętych pozwoleniem na budowę, co wynika wprost z konstrukcji tego przepisu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 308/12). Powyższe naruszenie prawa przez organ powiatowy pociąga za sobą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, ocenił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. prowadziłoby to do ominięcia przepisów prawa i powstania sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest sprzeczna z decyzją o pozwoleniu na budowę, bowiem na jej podstawie inwestor uzyskałby prawo wykonania robót budowlanych nieobjętych pozwoleniem na budowę. Oznacza to oczywistą sprzeczność z treścią art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. Niewadliwie zatem organ nadzoru budowlanego uznał, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w części dotyczącej warunku wykonania docieplenia dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Strona zarzuciła organowi naruszenie "zasad ogólnych postępowania administracyjnego", w szczególności art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., twierdząc, że została zobowiązana do wykonania robót budowlanych i z tego tytułu poniosła koszty, zaś następnie została zwolniona z tego obowiązku, co naraziło Spółkę na straty i naruszyło zasadę praworządności i pewności obrotu prawnego. Tymczasem z treści odwołania wywnioskować można, iż inwestorowi sugerowano wykonanie docieplenia, jednak nie dążył do uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, aby nie opóźniać oddania budynku do użytkowania i rozpoczęcia produkcji. Jednocześnie skarżący twierdził, że organ powiatowy podjął prawidłową decyzję, dzięki której obiekt będzie spełniał wymogi obiektu bezpiecznego. Wynika z tego, że wolą inwestora mogło być wykonanie docieplenia, jednak bez konieczności uzyskiwania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i przedłużania procesu budowy poprzez uzyskanie zatwierdzenia odstępstwa od projektu. Również w uzasadnieniu skargi można odnaleźć argument, iż cyt. "projekt budowlany z dnia [...] października 2011 r. sporządzony był na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę jeszcze w okresie, gdy [...] Sp. z o.o. planowała wersję oszczędnościową budżetu na całą inwestycję, jednakże w wyniku późniejszych wydarzeń okazało się, że skarżąca uzyskała znaczne dofinansowanie, więc z oszczędności zrezygnowano i postanowiono, że ściany oraz dach hali zostaną wykonane jako ocieplone". Skarżąca wskazała przy tym, że cyt. "aby nie zmieniać projektu, wystąpiła ona do projektanta z zapytaniem czy jest to możliwe technicznie, aby zamiast blachy trapezowej ocieplić budynek płytą warstwową. W związku z faktem, że projektant nie widział przeciwskazań i nie kwalifikował zamierzonej zmiany jako istotne odstępstwo wymagające zmiany decyzji pozwolenia na budowę, [...] sp. z o.o. nie dokonywała adnotacji w projekcie, lecz wymóg ten umieściła w tomie 2 Dokumentacji postępowania w sprawie wyboru wykonawcy inwestycji". Takie działanie można ocenić jako zmierzające do obejścia prawa. W niniejszej sprawie zarzucono także, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. Z powodów podanych wyżej argument ten należy uznać za chybiony. Powtórzyć należy, że art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego może nakładać obowiązek wykonania jedynie takich robót budowlanych, które objęte były projektem budowlanym, a których niewykonanie nie uniemożliwia korzystania z obiektu zgodnie z przeznaczeniem, bowiem można je wykonać już w użytkowanym obiekcie. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione zarzuty pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.