VII SA/Wa 1639/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2015 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia (...) czerwca 2015r. znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2014r., znak: (...), odmawiającej stwierdzenia, na wniosek (...) nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2014r., Nr (...), którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznymi, przyłączami, wjazdem i rozbiórką istniejącego budynku na działce nr (...) przy ul. (...), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, którego zakres sprowadza się wyłącznie do badania decyzji z punktu widzenia jej kwalifikowanej wadliwości nie zaś ponownego przeprowadzenia postępowania co do meritum sprawy. Wskazał, ze zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz.1409, ze zm.), według stanu na dzień 19 września 2014 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie w tym przedmiocie powinno być dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). W sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta (...), organ architektoniczno-budowlany postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2014r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji budowlanej poprzez m.in. uściślenie wniosku o zakres rzeczowo spójny z zakresem dokumentacji budowlanej (dokumentacja zawiera nadbudowę kominów na działce nr (...) natomiast we wniosku brakuje tego zapisu) oraz oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr (...) w zakresie powyższych robót budowlanych. dostarczenie zgody współwłaścicieli działki nr (...) i nr (...) na wykonywanie robót rozbiórkowych i projektowanych w częściach wspólnych budynków istniejących na działkach nr (...) i nr (...), Nieuzupełnienie powyższych braków stało się następnie przyczyną wydania przez Prezydenta Miasta (...) decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy odmowa udzielenia pozwolenia na budowę była w ocenie organu nadzoru zasadna. Projekt budowlany przewidywał bowiem nadbudowę kominów na dz. nr (...), a inwestor nie wypełnił nałożonego postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2014r., obowiązku złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tym zakresie. Inwestor nie spełnił również obowiązku dostarczenia zgody właścicieli działek nr (...), na roboty rozbiórkowe w częściach wspólnych istniejących na tych działkach budowlanych. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązek ten nie został wprawdzie nałożony zgodnie z przepisami, bowiem Prawo budowlane przewiduje obowiązek dołączenia zgody właścicieli obiektu, jedynie w przypadku gdy obiekt ten ma zostać rozebrany, a projekt budowlany nie przewiduje w omawianej sprawie rozbiórki budynków na działkach nr (...), jednak nie można również przyjąć, ze został on nałożony z rażącym naruszeniem prawa. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że "Na czas prowadzonych robót w szczególności w obrębie stropów budynku przy ulicy (...) (...) należy zaprojektować i zastosować rozparcie rozporami (zgodnie z dokumentacją rysunkową dołączoną do opracowania) w celu stabilizacji istniejącego budynku na czas wyburzeń elementów budynku przy ulicy (...), które należy utrzymywać do wzniesienia stropów budynku nowowznoszonego do wysokości obecnie istniejących (parteru i pierwszego piętra)" ((...)). Ponadto w projekcie rozbiórki (rys. (...)) wskazano, że "W przypadku zbyt dużego ugięcia rusztowania należy zastosować liny ze śrubami rzymskimi w celu jego wypoziomowania". Wobec powyższego nie można wykluczyć, że przewidziane w projekcie budowlanym roboty budowlane spowodują ingerencję w sąsiednie budynki (dotyczy to zwłaszcza budynku, przy ul. (...), którego ściana zewnętrzna pokrywa się z granicą między działkami nr (...). Wobec takich zapisów projektu organ winien raczej nałożyć obowiązek dostarczenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a nie " zgody właścicieli". Brak spełnienia obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia (...) kwietnia 2014r. w zakresie złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr 10 na cele budowlane w związku z przewidzianą w projekcie nadbudową kominów obligowało Prezydenta Miasta (...) do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Podsumowując organ uznał, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu i nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 §1 kpa, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Nie została także wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto, nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się również naruszenia przez organ wojewódzki przepisów art. 6,7, 8, 9, 10, 77, 78 k.p.a., co podniosła w odwołaniu skarżąca. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła (...) zarzucając naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10 kpa, art. 77 kpa, art. 156 §1 pkt 2 kpa w związku z art. 28, art. 33, art. 34, art 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane Podnosząc powyższe wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności; 2) uchylenie skarżonej decyzji; zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazała, że organ odwoławczy działał nieudolnie, postępowanie było przewlekłe i nie rozpatrzono w nim zarzutów dotyczących naruszenia przepisów kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2015r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) dnia (...) września 2014r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w związku z czym wskazać należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 §1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 §1 pkt 2 kpa, jako wydanej bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia (...) kwietnia 1994 r. (...)). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis , który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa (...) do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać tez należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, (...) 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia (...) kwietnia 1994 r., sygn. akt (...)6. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, ze wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy w pełni zaakceptować stanowisko organu, iż kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2014r. nie jest dotknięta kwalifikowana wadliwością, o której stanowi art. 156 §1 kpa. Organ architektoniczno-budowlany odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia – (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr (...) przy ul. (...) z powodu nie spełnienia przez inwestorkę wszystkich wymogów określonych w przepisach Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych jest precyzyjnie uregulowane w Rozdziale 4 ustawy Prawo budowlane (art. 28-40 ustawy). Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę obowiązany jest dołączyć stosowne dokumenty określone w art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, a organ architektoniczno-budowlany, stosownie do art. 35 ust. 1 przed wydaniem decyzji obowiązany jest sprawdzić m. in. kompletność złożonego projektu jego zgodność z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami prawa miejscowego i przepisami techniczno-budowlanymi. Jednym z wymogów kompletności złożonej przez inwestora dokumentacji jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2, pkt 2 Prawo budowlane). W postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę inwestorka (...) takiego oświadczenia w stosunku do działki nr (...) nie złożyła mimo dodatkowego zobowiązania do uzupełnienia dokumentacji projektowej wynikającego z postanowienia z dnia (...) kwietnia 2014r. W tych okolicznościach Prezydent Miasta (...) w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówił, kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organu nadzoru niewadliwie ocenił, że decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2014r. nie tylko nie jest obarczona kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 kpa, ale w pełni odpowiada prawu. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.