VII SA/Wa 1639/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia Izabela Ostrowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]) Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] marca 2017 r. (znak: [...]) o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę Farmy [...] - etap II B w m. [...] (powiat [...]). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca Spółka w dniu 25 maja 2016 r. zwróciła się do organu I instancji o wydanie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Starosta [...] ostatecznym postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]) wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w tej sprawie, do czasu zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego ze skargi J. A. na uchwałę Rady Gminy i Miasta [...] nr [...] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Farmy [...]. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy to postanowienie. Organy podały, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2016 r., IV SA/Wa 1880/14 (a więc jeszcze przed wystąpieniem przez stronę z wnioskiem o wydanie pozwolenia budowlanego) stwierdził nieważność m.p.z.p., a postępowanie sądowe w tej sprawie (przed NSA w związku ze skargą kasacyjną Gminy i Miasta [...]) nie zostało zakończone. W tej sytuacji organ nie ma możliwości oceny czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami tego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego), co wypełnia dyspozycję zagadnienia wstępnego o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W dniu 8 listopada 2016 r. Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie to ostateczne postanowienie Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego, natomiast w dniu 3 marca 2017 r. złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. W ocenie strony, w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie było zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie wymagałoby zawieszenia postępowania administracyjnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego pozostaje w mocy i wywołuje skutki prawne aż do czasu jego wyeliminowania w postępowaniu nadzorczym lub na skutek prawomocnego orzeczenia sądowego. Starosta [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r. (znak: [...]) wydanym na podstawie art. 101 § 3 i art. 123 k.p.a., odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu nie podzielił stanowiska strony, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, ponieważ nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła zażalenie na to postanowienie. Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 97 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuzasadnioną odmowę podjęcia postępowania mimo że jej rozpatrzenie nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i wniosła o jego zmianę i podjęcie postępowania z urzędu stosownie do art. 132 k.p.a., ewentualnie jego uchylenie i wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu zażalenia Spółka podniosła, że organ jest obowiązany podjąć postępowanie, gdy ustaną przyczyny zawieszenia (art. 97 § 2 k.p.a.), ale także wówczas gdy okaże się, że przesłanka z powodu której postępowanie zostało zawieszone, w rzeczywistości nie istniała. Strona podkreśliła, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i jest niezbędne do rozstrzygnięcia innej sprawy (w rozpoznawanej sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę). Taka sytuacja w tej sprawie nie występuje - mimo wyroku Sądu I instancji o stwierdzeniu nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ten plan nadal obowiązuje (w wyroku Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a.). Z tych przyczyn Starosta [...] powinien kontynuować postępowanie w sprawie pozwolenia budowlanego. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...] co do tego, że w rozpatrywanej sprawie występuje zagadnienie wstępne i stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje m.p.z.p. ściśle zależy od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ważności tego planu zagospodarowania przestrzennego, którą może rozpatrzyć jedynie inny organ (w rozpoznawanej sprawie sąd). [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w skardze na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. zarzuciła naruszenie art. 97 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu, mimo że prawomocny wyrok sądu w przedmiocie m.p.z.p. nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji projektowanej na terenie objętej tym planem. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia z [...] marca 2017 r., zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 a § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła stanowisko prezentowane w toku postępowania w sprawie zawieszenia postępowania i odmowy jego podjęcia i stwierdziła, że dopóki uchwała w sprawie m.p.z.p. nie została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, obowiązuje jako akt prawa miejscowego. W konsekwencji Starosta [...] powinien dokonać oceny zgodności projektu budowlanego z tym planem, jako aktem obowiązującym (art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Sąd stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 18 sierpnia 2017 r., VII SA/Wa 2525/16 po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy i Miasta [...] i [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2016 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z [...] sierpnia 2016 r. Sąd podzielił stanowisko skarżących, że w rozpatrywanej sprawie organy naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Pomimo wyroku Sądu I instancji z 17 lutego 2016 r., IV SA/Wa 1880/14 o stwierdzeniu nieważności planu miejscowego, ten akt prawa miejscowego pozostaje w mocy i podlega stosowaniu (w związku z treścią art. 152 p.p.s.a. po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 9 kwietnia 2015 r., Dz.U. z 2015 r., poz. 658). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie podlegają uchyleniu z powodu stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy). Rozważania należy poprzedzić uwagą, że podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy ustały przyczyny zawieszenia tego postępowania. W ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego należy więc przede wszystkim ocenić, czy istnieją dalej przyczyny zawieszenia. Prowadzi to do wniosku, że w tym postępowaniu pośrednio weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. Prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, s. 483). Jeżeli więc w chwili zawieszenia postępowania nie zachodziła żadna z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. Innymi słowy - nie jest to kwestia wzruszenia prawomocnego rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania, lecz tylko wyciągniecie wniosku z tego, że sytuacja która uzasadniała zawieszenie nie istnieje. Należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji zawiesił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na budowę Farmy [...] - etap II B w m. [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ten przepis stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powołanego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (por. W. Jakimowicz, o kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny", 2003, nr 10, s. 29 i n.). Z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2017 r., VII SA/Wa 2525/16 uchylającego postanowienia organów obu instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji wynika, że nieprawomocny wyrok tego Sądu z 17 lutego 2016 r., IV SA/Wa 1880/14 o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy i Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi w sprawie dotyczącej pozwolenia budowlanego zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ponieważ mimo tego wyroku plan ten nadal obowiązuje. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (§ 3 art. 61). Stosownie do art. 152 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Zgodnie § 2, tego przepisu nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. Z tego wynika, że wniesienie skargi na akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie ma znaczenia dla kwestii obowiązywania tego aktu, zaś uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, nie powoduje także utraty mocy jego obowiązywania, a skutek ten nastąpi dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia. Z tego powodu nie jest prawidłowe stanowisko organów, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Skoro bowiem plan miejscowy obowiązuje, to organ mógł (i powinien) dokonać sprawdzenia projektu budowlanego z tym planem, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów nie było podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Należy powtórzyć, że skoro organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), to tym bardziej ma taki obowiązek gdy w rzeczywistości nie było powodów jego zawieszenia. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi są uzasadnione. Skoro nie zachodziło w sprawie zagadnienie wstępne, nie było podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Ten przepis pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten nie pozwala na zobowiązanie w sytuacji, gdy przesłanką tego rozstrzygnięcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania (zwrocie skarżącej wpisu od skargi) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.