VII SA/Wa 164/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2005r. Nr [...] [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) nakazał rozbiórkę ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego przy ul. [...], we wsi Ł., wskazując, że po wykonaniu rozbiórki części dobudowanej należy doprowadzić obiekt do poprzedniego stanu przed przystąpieniem do dobudowy. W uzasadnieniu organ podniósł, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 10 czerwca 2005 r. ustalono, że M. M. dobudowała do istniejącego budynku mieszkalnego dobudowę w formie ganku o wymiarach 2m/3,5m. Konstrukcja dobudowanej części obiektu do lokalu mieszkalnego obejmuje wykonaną ścianę pełną, powyżej słupy drewniane, na których wsparta jest konstrukcja zadaszenia. W związku z powyższym, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie dwóch miesięcy właściwej dokumentacji w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. W wyznaczonym terminie inwestor nie przedstawił zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania M. M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania, w wyniku przeprowadzonych w dniu 10 czerwca 2005r. oględzin, ustalono, że M. M. dobudowała ok. roku 2002 (2003 wg inwestora) do istniejącego budynku mieszkalnego ganek o wymiarach 2,00 x 3,50m. Do wysokości 1,30m znajduje się ściana pełna, powyżej słupy drewniane, na których wsparta jest konstrukcja zadaszenia. Wewnątrz obiektu znajduje się wylewka betonowa. Inwestor nie posiada żadnego dokumentu uprawniającego do wykonania w/w robót budowlanych. Zdaniem organu II instancji, [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Organ wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż dobudowa ganku miała miejsce w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie legitymował się wymaganym przepisami pozwoleniem na budowę. Z uwagi na możliwość zalegalizowania przedmiotowej dobudowy organ I instancji zasadnie nałożył obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów celem umożliwienia przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, do czego zobowiązywały go przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia: 1. zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. projektu architektoniczno - budowlanego, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia; 3. zaświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor przedłożył wymagany projekt architektoniczno-budowlany oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże nie przedłożył wymaganego zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedstawione przez inwestora zaświadczenie z Urzędu Miasta i Gminy G. stwierdza jedynie, że dla obszaru, na którym znajduje się omawiana nieruchomość brak jest aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższego zaświadczenia nie można uznać za spełniające wymogi określone w postanowieniu, jak też w przepisach. Obowiązek nałożony postanowieniem organu I instancji nie został więc przez inwestora wykonany. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy G. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] we wsi Ł. o werandę, jednakże datowana ona jest na [...] września 2005 r. Nie jest więc ona decyzją o warunkach zabudowy ostateczną w dniu wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, którym był dzień złożenia wniosku inicjującego postępowanie, czyli 10 maja 2005r. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 48 ust. 4 organ I instancji zobligowany był więc do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. Ponadto sytuacja braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rodzi po stronie organu nadzoru budowlanego w stosunku do popełnionej samowoli obowiązek zastosowania tego przepisu. Studium uwarunkowań w świetle przepisów Prawa budowlanego nie umożliwia przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji o braku możliwości legalizacji przedmiotowej dobudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. M.. Skarżąca nie kwestionując wybudowania ganku przy budynku mieszkalnym w warunkach samowoli budowlanej, podniosła, iż wzniesiony przez nią ganek spełnia warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (co stwierdza doręczona organowi I instancji w dn. 29 września 2005 r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania), jest zgodny z projektem architektoniczno-budowlanym opracowanym przez osobę posiadającą wymagane dla tego typu obiektów przygotowanie i uprawnienia zawodowe. Zdaniem skarżącej wybudowanie przedmiotowego ganku nie narusza interesu społecznego, a uwzględnia słuszny interes strony, tym samym taki obiekt nie powinien być uznany za pozbawiony możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca podniosła ponadto, że wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru postanowieniem nr [...] z dn. [...] sierpnia 2005 r. nie wstrzymał robót budowlanych, a jedynie nałożył obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów w terminie 2 miesięcy. Skarżąca dostarczyła wskazane w postanowieniu dokumenty. Dodatkowo skarżąca podniosła, że organ nadzoru I instancji prowadzący postępowanie administracyjne powinien wiedzieć, że miejscowość Ł. nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarżąca nie uzyskała przed wszczęciem postępowania prawomocnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zaś organ nadzoru mimo tej wiedzy wydał postanowienie nr [...], to było to świadome postawienie warunku niemożliwego do spełnienia w dacie wydania postanowienia (takie działanie organu administracji zdaniem skarżącej stoi w sprzeczności z zasadami zawartymi w artykułach 7 do 9 kpa). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek zupełnie z innych względów niż w niej podniesione. W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należy zauważyć, że decyzja zarówno I jak i II instancji były niewątpliwie prawidłowe na dzień ich wydania, ale w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku, który orzekł, że art. 48 ust 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. Konstytucji, zmienił się stan prawny. W/w wyrok wszedł w życie w dniu 29 grudnia 2007r (Dz. U. z 2007r. Nr 247, poz. 1844). W uzasadnieniu wyroku Trybunału podniesiono, że dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, ustawodawca uczynił warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Równocześnie warunkiem legalizacji samowoli dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, ustawodawca uczynił uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Oznacza to faktyczne zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli, według kryterium obowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Tymczasem adresatami regulacji poświęconej legalizacji samowoli są podmioty, które wybudowały obiekty budowlane bez pozwolenia na budowę, i to właśnie ten brak stanowi cechę relewantną. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z niezależnych od nich przyczyn (a między innymi do takich należy obowiązywanie lub nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy. Okoliczność powyższa ma znaczenie dla wyniku toczącego się w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego. Artykuł 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonym dla danego postępowania. Wskazany wyżej przepis Konstytucji umożliwia wzruszalność orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych uznanych za sprzeczne z Konstytucją. Nie stają się one nieważne z mocy prawa, tylko konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania, by uzyskać ich uchylenie, zmianę lub unieważnienie (por. Bogusław Banaszak "Prawo konstytucyjne", Wyd. C.H. Beck, 1999r., str. 116 - 117). Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji lub postanowienia stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145a § 1 Kpa,. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa zaś możliwość uchylenia decyzji lub postanowienia, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, publ. OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16). Teza powyższa jest aktualna w obowiązującym stanie prawnym. W związku z tym organ będzie musiał ponownie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06. Ustalenia te winny być dokonane z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 i 80 Kpa oraz z uwzględnieniem nowego brzmienia art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880). Dopiero sytuacja, kiedy inwestor nie wykona nałożonych obowiązków będzie podstawą do zastosowania art. 48 ust 1 i 4 Prawa budowlanego i orzeczenia nakazu rozbiórki. Z powyższych względów Sąd uznał, że została spełniona dyspozycja art. 145a § 1 Kpa i dlatego zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jak również postanowienie [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 roku, podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.