VII SA/Wa 164/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę Przedmiotem skargi J. L. jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016r. (znak: [...]) w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2015r. (nr [...]) o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2015r. udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w [...]) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-[...] - zachodniej obwodnicy [...] na odcinku od drogi Nr [...] ([...]) w miejscowości [...] do węzła [...] w ramach zadania : "Zachodnia obwodnica [...] w ciągu drogi ekspresowej s-[...] wraz z obwodnicą [...], odcinek II węzeł [...] (bez węzła) - droga krajowa Nr [...] ([...]) wraz z infrastrukturą". Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z [...] czerwca 2016r. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny. Wnioskodawca podał, że zachodnia obwodnica [...] jest elementem budowy Centralnego Węzła Komunikacyjnego wokół [...], którego powstanie ma zwiększyć dostępność gospodarczą regionu, zgodnie ze Strategią Rozwoju Województwa [...] na lata 2007-2020. Budowa drogi ekspresowej S-[...] jest finansowana ze środków unijnych w perspektywie 2014 - 2020r. w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko II. Inwestor dodał, że w budżecie państwa są przewidziane środki finansowe na wypłatę odszkodowań za grunty przejęte na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2016r. (nr [...]), działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 2031 ze zm.), nadał swojej decyzji z [...] listopada 2015r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji stwierdził, że natychmiastowe wykonanie tej decyzji - budowa drogi ekspresowej S-[...] leży w interesie społecznym. W zażaleniu na to postanowienie J. L. zarzucił organowi I instancji niezasadne zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy oraz art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Według strony organ nie wyjaśnił dostatecznie jaki interes społeczny przemawia za nadaniem decyzji o zezwoleniu na budowę drogi ekspresowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Droga publiczna z samej definicji ma służyć użyteczności ogółu, dlatego nie można w ten sposób uzasadniać ważnego interesu społecznego. Prowadziłoby to bowiem do tego, że każda decyzja o zezwoleniu na budowę drogi powinna być natychmiast wykonalna. Skarżący podkreślił, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić jedynie w wyjątkowych sytuacjach, a taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Problem jakości i bezpieczeństwa ruchu drogowego dotyczy wszystkich dróg w Polsce, w związku z tym nie można tymi okolicznościami uzasadniać nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. A. K., A. K., B. C., A. P., E. P. oraz Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych w zażaleniach na postanowienie Wojewody podnieśli, że zaskarżone postanowienie "narusza ich interesy", ponieważ nie otrzymali odszkodowania za grunty przejęte pod drogę, zaś pozostałe części działek nie mają żadnej wartości gospodarczej i finansowej. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] listopada 2016r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko Wojewody, że natychmiastowa realizacja spornej inwestycji leży w interesie społecznym. Budowa drogi ekspresowej S-[...] ma na celu zwiększenie dostępności gospodarczej regionu przez budowę Centralnego Węzła Komunikacyjnego wokół [...], inwestycja jest współfinansowania ze środków unijnych w perspektywie 2014-2020 w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko II, a w budżecie na rok 2016 przeznaczono środki finansowe do wykorzystania na wypłatę odszkodowań za grunty przejęte na mocy tej decyzji. Minister podkreślił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich oraz efektywne gospodarowanie środkami publicznymi uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić tylko w wyjątkowej, indywidulanie uzasadnionej sytuacji, gdy zaistnieją okoliczności o charakterze niestandardowym. W przypadku drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym. Okoliczności dotyczące konieczności rozbudowy sieci dróg, w tym budowy dróg ekspresowych, ich znaczenie dla rozwoju regionu i kraju, a także okoliczności dotyczące przyznania na ten cel środków finansowych z Unii Europejskiej i związanego z tym obowiązku terminowego ich wykorzystania są powszechnie znane i jako takie - zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. nie wymagają dowodu. Nie można więc zasadnie zarzucać organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Organ dodał, że jest oczywiste, że finansowanie inwestycji z udziałem środków unijnych jest objęte szczególnym reżimem w zakresie terminów realizacji poszczególnych zadań inwestycyjnych i że nieprzygotowanie inwestycji do realizacji w przewidzianym terminie może spowodować utratę środków uzyskanych na ten cel z Unii Europejskiej. Minister powołując wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., l OSK 2013/11, dodał, że nie można zgodzić się z poglądem, że powoływanie się na poprawę jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników drogi nie jest uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 17 ustawy z 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż problem ten dotyczy wszystkich dróg w Polsce. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę drogi na podstawie tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy dana okoliczność mająca uzasadniać nadanie rygoru występuje bardzo często, czy też rzadko. Istotne jest to, czy dana okoliczność może być uznana za okoliczność wskazującą na istnienie interesu społecznego lub gospodarczego. Odnosząc się do zarzutów stron dotyczącego braku wypłaty odszkodowania i spadku wartości ich nieruchomości w związku z planowaną budową drogi S-[...], organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności nie rozstrzyga o odszkodowaniu za przejęcie nieruchomości pod drogę. Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, właścicielom przejmowanych nieruchomości będzie przysługiwało odszkodowanie, które zostanie ustalone decyzją Wojewody [...] w odrębnym postępowaniu. Organ dodał, że zgodnie z art. 13 ust. 3 tej ustawy, jeżeli pod inwestycję została przejęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, strona może zwrócić się w oddzielnym wniosku do właściwego zarządcy drogi o nabycie tej pozostałej części nieruchomości. J. L. w skardze na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016r. zarzucił organowi odwoławczemu : a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia jaki interes społeczny przemawia za natychmiastowym wykonaniem decyzji o zezwoleniu na inwestycję drogową, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. przez naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek rozstrzygnięcia. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] z [...] czerwca 2016r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. L. rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra, że "już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym". To stanowisko nie jest prawidłowe, ponieważ nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić tylko wówczas, gdy zachodzą wyjątkowe, niestandardowe okoliczności, zaś budowa dróg z pewnością do nich nie należy. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy w ogóle nie ustalił i nie wyjaśnił, jakie okoliczności uzasadniają przyjęcie, że zachodzi ważny interes społeczny lub gospodarczy przemawiający za zastosowaniem art. 17 ust. 1 ustawy. Organ nie może działać dowolnie, zaś wyjaśnienie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia z uwagi na jego daleko idące skutki przede wszystkim w sferze cywilnej, jest szczególnie pożądane. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji oraz w skardze do Sądu skarżący kwestionuje uznanie przez organy administracji, że spełnione zostały przesłanki nadania nieostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2015r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd nie podziela tego stanowiska skarżącego, ponieważ nie znajduje ono oparcia w okolicznościach faktycznych spawy i w przepisach prawa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Ocena, czy taki interes ma miejsce, została pozostawiona organowi wydającemu decyzję, przy czym ustawa nie zawiera żadnych szczegółowych kryteriów oceny takiego interesu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSK 1399/09, dostępny na stronie internetowej: nsa.gov.pl/orzecznictwo). Trzeba przypomnieć, że we wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z [...] listopada 2015r. wnioskodawca (zarządca drogi) podniósł, że sporna inwestycja jest elementem budowy zachodniej obwodnicy [...] i Centralnego Węzła Komunikacyjnego który ma na celu zwiększenie dostępności gospodarczej regionu. W ramach tego węzła zrealizowano budowę autostrady [...] oraz budowę drogi ekspresowej [...], kończy się budowa wschodniej obwodnicy [...] (odcinek autostrady [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zgadza się z organem, że w przypadku drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że chodzi o działanie zarówno w interesie społecznym jak i gospodarczym. Niewątpliwie budowa spornej drogi ekspresowej, będącej elementem większej inwestycji mającej "umocowanie" w strategii Rozwoju Województwa [...] na lata 2007-2020 usprawni transport drogowy na tym obszarze i będzie sprzyjać wszechstronnemu, gospodarczemu i społecznemu rozwojowi regionu. W interesie gospodarczym i społecznym leży również maksymalne wykorzystania funduszy europejskich, przeznaczonych na tego rodzaju inwestycje, warunkowane zachowaniem przewidzianych terminów na ich realizację. Pomimo tego, że w rozpoznawanej sprawie nie kwestionuje się samego rozstrzygnięcia - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej lecz nadanie temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności, należy przyjąć, że okoliczności, które jednoznacznie wskazują, że ta inwestycja leży zarówno w interesie gospodarczym, jak i społecznym regionu, świadczą zarazem o tym, że w interesie gospodarczym i społecznym leży jak najszybsze jej zrealizowanie. Stan polskich dróg, daleki od zaspokojenia obecnych i przyszłych potrzeb gospodarczych i społecznych przemawia za szybką i sprawną ich rozbudową z maksymalnym wykorzystaniem środków unijnych. Decyzje podejmowane dla realizacji tych celów znajdują więc niewątpliwie uzasadnienie w interesie ogólnym - gospodarczym i społecznym. Takie uzasadnienie ma również zaskarżone postanowienie, przyczyniające się do przyśpieszenia zaspokojenia potrzeb gospodarczych i społecznych w zakresie infrastruktury komunikacyjnej. Z powyższego wynika, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie są również uzasadnione zarzuty procesowe, dotyczące nieustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem Sądu nie można bowiem zarzucić Wojewodzie, że nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z regułami k.p.a. Konieczność rozbudowy dróg ekspresowych, ich znacznie dla rozwoju regionu i kraju oraz przyznanie na ten cel środków z Unii Europejskiej i związany z tym obowiązek terminowego ich wykorzystania są powszechnie znane i w związku z tym nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Na marginesie należy dodać, że decyzja Wojewody, której rygor wykonalności nadano zaskarżonym postanowieniem nie ma związku z odszkodowaniami za nieruchomości przejęte pod drogę. Decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4a i 4b wspominanej ustawy). Na zakończenie trzeba wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.