VII SA/Wa 164/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2024 r., nr 1849/24 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. I 1. W dniu 3 stycznia 2025 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. W. (dalej: skarżący) wniósł za pośrednictwem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na postanowienie tego organu z 2 grudnia 2024 r. (nr 1849/24). 2. Na podstawie przedłożonych Sądowi akt administracyjnych stan faktyczny sprawy jest następujący: 2.1. Zawiadomieniem z 5 września 2024 r. (znak: KIiK.5141.50.2024.GB) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.), zawiadomił o wszczęciu uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] i [...] przy Al. K. [...] we wsi R. w gminie R., z wniosku skarżącego oraz M. W. 2.2. Postanowieniem z [...] września 2024 r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 49h oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 123 k.p.a., nałożył na skarżącego i M. W. obowiązek uzupełnienia dokumentów legalizacyjnych w terminie trzydziestu dni, licząc od dnia otrzymania tego postanowienia, o wskazane w osnowie tego rozstrzygnięcia dokumenty. Ponadto organ powiatowy pouczył, że na to postanowienie przysługuje zażalenie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia. 2.3. Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 23 września 2025 r. 2.4. Pismem z 14 października 2025 r. skarżący złożył zażalenie na postanowienie organu powiatowego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. 2.5. Postanowieniem z 2 grudnia 2024 r. (nr 1848/24) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wojewódzki wyjaśnił, że art. 49h p.b. nie przewiduje możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia dokumentów legalizacyjnych. Natomiast błędne pouczenie przez organ powiatowy o środku zaskarżenia, którego przepis nie przewiduje, nie może być poczytane kreujące ten środek. Jednocześnie organ wojewódzki zwrócił uwagę, że stosownie do art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji jurysdykcyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji. 2.6. Postanowieniem z 2 grudnia 2024 r. (nr 1849/24) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., umorzył postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu powiatowego. W uzasadnieniu organ wojewódzki wyjaśnił, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej uzależnione jest od dopuszczalności tejże na gruncie przepisów prawa. Skoro zatem zażalenie na postanowienie organu powiatowego, wydanego na gruncie art. 49h p.b., jako nieprzewidziane przez ustawę jest niedopuszczalne, to bezprzedmiotowy jest akcesoryjny do tego zażalenia wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. 3. W skardze na postanowienie organu wojewódzkiego 2 grudnia 2024 r. (nr 1849/24) skarżący zarzucił temu rozstrzygnięciu obrazę art. 112 w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. "poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której organ I instancji wprost pouczył o przysługującym prawe do złożenia zażalenia, zaś strona się do niego zastosowała, co z kolei doprowadziło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w sytuacji, w której postępowanie to stało się bezprzedmiotowe". 4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 20 stycznia 2025 r., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. 5. Pismem procesowym z 18 marca 2025 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie. 6. Pismem procesowym z 28 kwietnia 2025 r. uczestniczka postępowania – M. W. wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie, jednakże nie przedstawiła stanowiska w sprawie. 7. Do dnia wydania niniejszego wyroku uczestnicy postępowania – D. W., B. S., M. S., D. B. oraz D. K. – nie przedstawili pisemnych stanowisk w sprawie. II Stosownie do art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Sąd jednocześnie uznał, że nie zachodzą w sprawie przesłanki do skierowania skargi do rozpoznania na rozprawie na zasadzie art. 122 p.p.s.a. III Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stosownie do art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. 2. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów rozpatrywanej skargi należy przypomnieć, że akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu (względnie – stwierdzenie jego nieważności) przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. (por. np. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1398/18, Legalis). 3. W ocenie Sądu postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 grudnia 2024 r. (nr 1849/24) jest zgodne z prawem, a zarzuty obrazy przez to rozstrzygnięcie art. 112 w związku z art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.) są niezasadne. 3.1. Spór w niniejszej sprawie ogranicza się w istocie do kwestii prawnej sprowadzającej się do odpowiedzi na pytanie, czy na postanowienie wydane w trybie art. 49h ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, ze zm.; dalej: p.b.), przysługuje zażalenie. Rozważając przedmiotową kwestię w pierwszej kolejności zauważyć należy, że – co do zasady – zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie jedynie wtedy, gdy k.p.a. tak stanowi. Ponadto zażalenie przysługuje w przypadkach określonych w przepisach prawa materialnego administracyjnego, czyli w tych przepisach, które regulują daną dziedzinę administracji – np. w p.b. W odróżnieniu od art. 49g ust. 3 p.b., który przewiduje możliwość złożenia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 49g ust. 1 p.b. (w przedmiocie nałożenia, w drodze postanowienia, obowiązku przedłożenia w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż sześćdziesiąt dni od dnia jego doręczenia), w art. 49h p.b. budowlane brak jest wzmianki, aby zażalenie przysługiwało na postanowienie wydane w trybie ust. 2 tego przepisu, który stanowi, co następuje: "W przypadku stwierdzenia niekompletności dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia niekompletności w wyznaczonym terminie". W takiej sytuacji zasady wykładni językowej oraz celowościowej prowadzą do tego samego wniosku, że art. 49g oraz art. 49h p.b. stanowią odrębne regulacje prawne, dotyczące dwóch różnych procedur związanych z gromadzeniem materiału dowodowego w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. O ile zatem tryb z art. 49g p.b. ma wyznaczone przez ustawę minimalne ramy czasowe (co najmniej sześćdziesiąt dni) i dotyczy przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (ust. 1) oraz od postanowienia organu przysługuje zażalenie (ust. 3), o tyle tryb z art. 49h p.b. dotyczy usunięcia niekompletności dokumentów legalizacyjnych w zakreślonym swobodnie przez organ terminie (ust. 1), a zażalenie na postanowienie organu nie przysługuje. Przedmiotowe postanowienie, o którym mowa w art. 49h ust. 1 p.b., z woli ustawodawcy ma bowiem charakter incydentalny, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. 3.2. Skarżący został – jak trafnie zauważył organ wojewódzki – wadliwie pouczony przez organ powiatowy o prawie wniesienia zażalenia na wydane przez niego postanowienie z 18 września 2024 r. Zgodnie z treścią art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać w szczególności pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. W analizowanej sytuacji, organ powiatowy instancji powinien był pouczyć strony, że na wydane przez niego postanowienie zażalenie nie przysługuje. Strony mogą jednak, na zasadzie art. 142 k.p.a., zaskarżyć je w odwołaniu od decyzji (środek odwoławczy niesamoistny). Stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jak jednak wynika z jednolitego w tej kwestii orzecznictwa sądów administracyjnych, warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 193/11, LEX nr 1219083 oraz prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 491/16, CBOSA). W konsekwencji należy przyjąć, że błędna informacja co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących w danej sprawie środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Mylne informacje organu odnośnie do przysługujących stronie środków prawnych nie wpływają na bieg terminu do wniesienia takich środków, a także nie kreują takich środków, jeśli nie zostały one przewidziane w przepisach prawnych. W konsekwencji, pouczenie strony o nieistniejącym środku odwoławczym (zażaleniu) nie może prowadzić do uznania, że na skutek błędnego pouczenia taki środek stronie przysługuje (został in casu "wykreowany"). O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które organy te winny prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. Tym samym – mimo treści art. 112 k.p.a. (stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia) – stwierdzić należy, iż zażalenie strony skarżącej na postanowienie organu powiatowego nie było dopuszczalne ze względu właśnie na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia. Zasadnie zatem, w analizowanych okolicznościach prawnych, organ wojewódzki uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia. Co za tym idzie, trafnie również – postanowieniem z 2 grudnia 2024 r. (nr 1849/24) – rozstrzygnął o niedopuszczalności przedmiotowego zażalenia, stosownie do treści art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w tym przypadku zażalenia). Z uwagi zaś na akcesoryjny charakter wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia – w ocenie Sądu – organ prawidłowo również zastosował w zaskarżonym postanowieniu art. 105 § 1 k.p.a., który ma następujące brzmienie: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Skoro bowiem niedopuszczalne – gdyż nieprzewidziane przez ustawę – jest zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 49h ust. 2 p.b., to – a fortiori – bezprzedmiotowy będzie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia takiego zażalenia. 4. Ponadto Sąd nie dopatrzył się po stronie organu wojewódzkiego jakichkolwiek uchybień w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia wydanego w sprawie skarżącego postanowienia. W tym stanie rzeczy – na zasadzie art. 151 p.p.s.a. – orzeczono, jak w sentencji.