VII SA/Wa 1641/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...]czerwca 2013 r. znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka Akcyjna, Oddział [...] w [...], od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia, na wniosek [...]Spółka Akcyjna, Oddział [...]w [...], nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]- A. B. pozwolenia na budowę zaplecza sanitarnego, dwóch wiat na grilla wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], uchylonej decyzją Starosty [...]z dnia [...]października 2011 r., znak: [...]; w części dotyczącej budowy dwóch wiat na grilla. Od powyższej decyzji Wojewody [...][...]Spółka Akcyjna, Oddział [...] w [...]złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]czerwca 2013 r. znak [...]uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że sentencja rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], jest sprzeczna z przedmiotem prowadzonego przez tenże organ postępowania, gdyż przedmiotowe postępowanie nieważnościowe, dotyczy decyzji Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r., Nr [...], znak: [...], nie zaś decyzji Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r., Nr [...], znak: [...], stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...]. Organ odwoławczy podał, że decyzja administracyjna może być dotknięta wadami o różnym ciężarze gatunkowym, co prowadzi do zróżnicowania ich następstw prawnych. Błędy i omyłki znajdujące się w decyzji oraz opuszczenie jej fragmentów, a więc uchybienia formy, należą w zasadzie do wad nieistotnych, które są usuwane w trybie rektyfikacji decyzji. Wady istotne, wynikające z wadliwości procedury poprzedzającej wydanie decyzji albo istniejące w jej treści, powodują uchylenie decyzji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie innej decyzji niż się zamierzało nie może, w opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, być uznane za błąd czy oczywistą omyłkę pisarską, bowiem orzeczenie w postępowaniu nieważnościowym o decyzji innej niż się zamierzało, nie może być przedmiotem sprostowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a.. W ocenie GINB nieprzypisanie zapisowi rozstrzygnięcia charakteru błędu, bądź oczywistej omyłki oznacza, że decyzja obarczona jest wadą dającą podstawę do jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności. Wśród elementów decyzji administracyjnej art. 107 § 1 k.p.a. wskazuje osnowę i uzasadnienie. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z nich oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym. Braki w zakresie wymogów stawianych decyzji administracyjnej stanowią o wadliwości tego aktu. W związku z powyższym nie można utrzymać w mocy decyzji, w której rozstrzygniecie (osnowa) dotyczy innego stanu prawnego i faktycznego niż opisano to w uzasadnieniu. Organ odwoławczy podał, że weryfikowana decyzja Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...]- powołując się w sentencji na decyzję organu udzielającego pozwolenia na budowę innego, aniżeli ten, który przedmiotowe pozwolenie na budowę wydał - została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 11 oraz 107 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. B. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy: - art. 113 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie sprostowanie oczywistego błędu pisarskiego w sentencji zaskarżonej decyzji i nie wpisanie w miejsce słów "decyzji Starosty [...]" słów "decyzji Starosty [...]", podczas gdy z samej istoty wskazanego błędu wynika, że jest to jedynie omyłka pisarska, nie zaś naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 k.p.a., które dyskwalifikuje rozstrzygnięcie Wojewody [...]; - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2013 r. zapadła z naruszeniem tego przepisu oraz z naruszeniem art. 7, 8, 11 k.p.a., podczas gdy organ drugiej instancji nie wskazał na czym polega naruszenie przez organ pierwszej instancji następujących zasad postępowania administracyjnego: praworządności, wyjaśnienia stanu faktycznego, zaufania obywateli oraz zasady wyjaśniania, a takie zaniechanie powoduje, że kwestionowana decyzja nie zawiera w zakresie wskazanych przepisów uzasadnienia prawnego. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Sąd stwierdza, że skarga A. B. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2013 r. znak: [...] nie narusza prawa. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. I OSK 2086/10, LEX nr 1149301). Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że sentencja decyzji organu pierwszej instancji jest sprzeczna z przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania, gdyż przedmiotowe postępowanie nieważnościowe, dotyczy decyzji Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r., Nr [...], nie zaś decyzji Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r., Nr [...]. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 113 § 1 k.p.a., gdyż orzeczenie w postępowaniu nieważnościowym o decyzji innej niż się zamierzało, nie może być przedmiotem sprostowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 7 listopada 1990 r., sygn. akt II SA 627/90, ONSA 1991/3-4/93). Wymaga podkreślenia, na co zwrócił uwagę organ, że postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r., Nr [...], znak: [...], stanowi przedmiot rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...]. Wobec tego należy wskazać, że ww. decyzja Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r. nie stanowi wyłącznie bytu fikcyjnego, powstałego z oczywistej pomyłki, lecz realnej, innej decyzji, która pozostawała w obrocie prawnym i stanowiła przedmiot innego postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji nie można twierdzić o oczywistej pomyłce, nawet gdy z uzasadnienia decyzji wynika prawdopodobieństwo, że nie weryfikacja tej decyzji była intencją organu nadzorczego. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej nie może być jednak przedmiotem domysłów i podlegać interpretacjom bądź wyjaśnieniom organu. Tego rodzaju wada nie może być akceptowana w postępowaniu przed organem odwoławczym. Również zarzut nieprawidłowego zastosowania przez organ art. 107 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zwrócić uwagę, że wśród elementów decyzji administracyjnej art. 107 § 1 k.p.a. wskazuje osnowę i uzasadnienie. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z nich oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym. Braki w zakresie wymogów stawianych decyzji administracyjnej stanowią o wadliwości tego aktu. W związku z powyższym nie można utrzymać w mocy decyzji, w której rozstrzygniecie (osnowa) dotyczy innego stanu prawnego i faktycznego niż opisano to w uzasadnieniu (por. wyrok NSA w Warszawie z 3 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 13/98, LEX 53448). Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, aby nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Jest to szczególnie istotne w decyzjach z zakresu Prawa budowlanego, kiedy decyzja dotyczy konkretnego obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego (por. wyrok NSA z 15 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1654/97, Lex nr 47915). Ma rację organ odwoławczy, że treść rozstrzygnięcia administracyjnego powinna być związana z przedmiotem postępowania (zainicjowanego wnioskiem skarżącej) i stanowić konkretną odpowiedź organu administracyjnego na zawarte we wniosku żądanie skarżącego podmiotu. Tylko takie rozstrzygnięcie, nie budzące wątpliwości co do jego zakresu, w pełni odpowiada wymogowi rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 252/07, Lex nr 338251). Prawidłowe jest zatem stanowisko GINB, że decyzja Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2013 r. została wydana zatem z naruszeniem przede wszystkim 107 § 1 k.p.a. oraz art. 7, 8, 11 kpa, w związku z czym zasadnie organ odwoławczy ww. decyzję uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Na marginesie należy wskazać, że sytuacja prawna skarżącej nie doznała pogorszenia na skutek wydania zaskarżonej decyzji, gdyż miała ona wyłącznie charakter formalny, a jej celem było zapewnienie pełnej prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego, bez względu na jego merytoryczne zakończenie. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ppsa.