VII SA/Wa 1641/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, Poz. 2096 ze zm. dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z.o.o. [...] sp. k. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2019 r. zmieniająca decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "4" (obecnie budynek 18) z usługami, parkingiem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną - V etap w zespole zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] - na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...] w [...], wobec której Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania, stała się prawomocna. Powyższe postanowienie, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 11 kwietnia 2019 r., [...] sp. z.o.o. [...] sp. k, wystąpiła do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego ostateczność i prawomocność decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2019 r. zmieniającej decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "4" (obecnie budynek 18) z usługami, parkingiem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną - V etap w zespole zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] - na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...], wobec której Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2019 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zaświadczeniem Nr [...] z 17 kwietnia 2019 r., Prezydent [...] zaświadczył o ostateczności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2019 r., natomiast postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2019 r. zmieniająca decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017 r., stała się prawomocna. Zażalenie na postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], wniosła [...] sp. z.o.o. [...] sp. k. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołując się na treść art. 217 ust. 2 k.p.a. wskazał, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, po drugie, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem toczącym się na podstawie art. 217 - 220 k.p.a., o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Może się ono zakończyć w dwojaki sposób: wydaniem zaświadczenia lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a. i art. 219 k.p.a.). Wydawane na podstawie tych przepisów przez organy administracyjne zaświadczenie jest jedną z tzw. czynności faktycznych administracji. Jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu, nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego, nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych, nie może też mieć charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Organ odwoławczy powołując się na stan faktyczny sprawy oraz treść art. 16 § 1 k.p.a. wskazał, że trafnie Prezydent [...] trafnie ocenił, że decyzja Nr [...] z [...] lutego 2019 r. jest ostateczna, w wyniku postanowienia Wojewody [...] Nr [...] z [...] marca 2019 r. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia prawomocności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2019 r. zmieniającej decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. i zatwierdzająca zamienny projekt budowlany, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 16 § 3 k.p.a. prawomocne są decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu. W przedmiotowej sprawie – jak wskazywał dalej organ odwoławczy - na postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z [...] marca 2019 r., przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie i skargę taką datowaną na 24 kwietnia 2019 r., wniosło Miasto [...] działające przez Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa oraz Zarząd Mienia [...]. Tym samym organ odwoławczy wskazał, iż w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia Prezydenta [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. organ stopnia podstawowego istotnie nie mógł zaświadczyć o prawomocności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2019 r. z uwagi na biegnący termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż wydanie zaświadczenia o żądanej treści, czyli stwierdzającego prawomocność decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r., z uwagi na zawisłe postępowanie sądowoadministracyjne, nie będzie możliwe do czasu jego zakończenia. Skargę na postanowienie Wojewody [...] wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] sp. k. w [...]. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 17 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. poprzez rozpatrzenie przez Wojewodę [...], jako organ wyższego stopnia, zażalenia [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z 30 kwietnia 2019 roku na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 roku nr [...], podczas gdy w sprawach dotyczących zaświadczeń i zaskarżania wydawanych w tym względzie postanowień zastosowanie mają ogólne przepisy dotyczące właściwości organów z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a nie przepisy ustawy Prawo budowlane, w związku z czym właściwym do rozpoznania wspomnianego zażalenia powinno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]; - naruszenie art. 16 § 3 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne i błędne stwierdzenie, że nie jest aktualnie możliwe wydanie zaświadczenia o prawomocności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2019 roku zmieniającej decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2017 roku i zatwierdzającej zamienny projekt budowlany dopóki nie zostanie zakończone postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargami na postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2019 roku o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań M, [...], podczas gdy w obecnym stanie sprawy przedmiotowa decyzja nie może być w żaden sposób zaskarżona do sądu administracyjnego, gdyż zaskarżeniu aktualnie podlega tylko i wyłącznie w/w postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2019 roku, które w żaden sposób nie dotyczy samej decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym jakichkolwiek kwestii merytorycznych związanych z planowaną inwestycją i budową, a jedynie okoliczności czy jednostki organizacyjne działające w imieniu Prezydenta [...] mogły odwołać się od decyzji, którą w I instancji wydał właśnie Prezydent [...]; - sprzeczność pomiędzy istniejącym w sprawie stanem faktycznym i prawnym, a tym przedstawionym przez Wojewodę [...] w zaskarżonym postanowieniu poprzez bezpodstawne i błędne stwierdzenie, iż nie można zaświadczyć o prawomocności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na biegnący termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy organ II instancji (powielając błędy organu I instancji) nie spostrzegł, iż zaskarżeniu podlega nie decyzja o utrzymaniu w mocy w/w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wydane postanowienie Wojewody [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, które nie dotyczy wprost decyzji, ani żadnych z jej merytorycznych elementów; - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się prawomocna wraz z dniem wydania przez Wojewodę [...] postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonych odwołań, podczas gdy ten sam urząd Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Prezydenta [...], w identycznych sytuacjach faktycznych (w tym w sprawie tego samego pozwolenia na budowę inwestycji przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w [...]) i w tym samym stanie prawnym wydawał uprzednio zaświadczenia potwierdzające, że decyzje o pozwoleniach na budowę stawały się prawomocne właśnie z dniem wydania przez Wojewodę [...] postanowień o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, wskutek czego organ II instancji (w ślad za organem I instancji) w sposób bezzasadny odstąpił w niniejszym postępowaniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; - art. 8 § 1 k.p.a. (zasada równego traktowania), poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się prawomocna wraz z dniem wydania przez Wojewodę [...] postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonych odwołań, podczas gdy ten sam urząd Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Prezydenta [...] w identycznych sytuacjach (w tym w sprawie tego samego pozwolenia na budowę inwestycji przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w [...]) i w tym samym stanie prawnym wydawał uprzednio zaświadczenia na rzecz innych inwestorów potwierdzające, że ich decyzje o pozwoleniach na budowę stawały się prawomocne właśnie z dniem wydania przez Wojewodę [...] postanowień o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i niedokonanie jakiejkolwiek oceny dowodów zawnioskowanych i przedłożonych przez skarżącą w zażaleniu z 30 kwietnia 2019 roku, a dotyczących wydawania przez to samo Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego [...] w takim samym stanie faktycznym i prawnym jak w niniejszej sprawie, zaświadczeń o prawomocności decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie wniosła o jego uchylenie w całości. Skarżąca wniosła również o zobowiązanie właściwego organu do wydania w terminie 7 dni od otrzymania akt sprawy zaświadczenia urzędowo potwierdzającego, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawomocna - w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, lub o wydanie przez Sąd odpowiednich wiążących wytycznych co do dalszego postępowania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - w przypadku stwierdzenia nieważności lub w przypadku uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie w całości orzeczenia organu I instancji wydanego w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego oraz kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zarzuty zawarte w skardze - w znacznej części - okazały się uzasadnione i skutkować musiały stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Za uzasadniony uznać trzeba zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 7 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. poprzez rozpoznanie przez Wojewodę [...], jako organ wyższego stopnia, zażalenia [...] sp. z o.o. [...] sp. k. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu, są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Szczególne uregulowania w tym zakresie zawiera ustawa Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty (prezydenta miasta w miastach będących powiatem). Zaznaczyć jednak trzeba, iż - jak słusznie zarzucał skarżący - szczególne przepisy, o których mowa powyżej nie znajdują zastosowania w sprawie niniejszej. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. stała się prawomocna. Konsekwentnie stwierdzić trzeba, iż powyższe postanowienie nie zostało wydane na podstawie przepisów Prawa budowlanego, lecz na podstawie przepisów art. 217 - 220 k.p.a. dotyczących wydawania zaświadczeń. Stosownie do treści art. 219 k.p.a. od postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia bądź zaświadczenie o treści żądanej przez stronę ubiegającą się o nie służy zażalenie. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu uchwały z 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09, brak zamieszczenia w dziale VII szczegółowej regulacji dotyczącej zasad i trybu rozpatrywania zażaleń na postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia nie oznacza, że powyższa materia procesowa została wyłączona spod ustawowego unormowania przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wykładnia systemowa i celowościowa wskazanych przepisów wskazuje, iż do zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści powinny być stosowane przepisy rozdziału 11 działu II oraz art. 17, wyznaczające właściwość organu wyższego stopnia (zob. Wróbel Andrzej, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2018). Konsekwentnie zatem, w zakresie rozpoznania zażalenia w sprawie niniejszej właściwym było samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem brak jest jakichkolwiek przepisów szczególnych modyfikujących właściwość określoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia jeżeli zachodzą przyczyny określone w 156 k.p.a. lub innych przepisach. Stosownie zaś do treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Wobec ustalenia, iż Wojewoda [...] nie był właściwym organem odwoławczym w niniejszej sprawie stwierdzić trzeba, iż wydane przez ten organ postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, co z kolei pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Wobec uwzględnienia pierwszego z zarzutów zawartych w skardze skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia zbędnym stało się ocenianie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Niejako na marginesie Sąd pragnie jednak wskazać, iż pogląd wyrażony przez Wojewodę [...] w zaskarżonym postanowieniu (co do meritum) uznać trzeba za trafny. Pozostałe zarzuty skargi w zasadzie sprowadzają się do zakwestionowania poglądu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, iż w dacie złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego ostateczność i prawomocność decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2019 r. przedmiotowe orzeczenie nie było prawomocne. Skarżąca podnosząc powyższe wskazywała, iż postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2019 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, które podlega obecnie zaskarżeniu, nie dotyczy samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca zdaje się twierdzić, iż skoro aktualnie przed sądem administracyjnym toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, to sama decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i tym samym w ocenie skarżącej jest prawomocna w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. Z powyższym poglądem nie sposób jednak się zgodzić. Stosownie do treści art. 16 § 3 k.p.a. cechę prawomocności przypisuje się decyzjom ostatecznym, których nie można zaskarży do sądu. Oczywistym jest, że decyzji nie można zaskarżyć do sądu, gdy jest to niedopuszczalne z mocy ustawy bądź też upłynął termin do jej zaskarżenia. Nie możemy jednak stwierdzić, że sytuacja taka występuje w sprawie niniejszej, bowiem sama kwestia braku dopuszczalności odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę nie została jeszcze prawomocnie przesądzona. W doktrynie wskazuje się, iż jako decyzję nieprawomocną traktować należy decyzję prawidłowo (w terminie) zaskarżoną do sądu – w okresie przed wydaniem rozstrzygnięcia przez ten sąd (zob. Piotr Gołaszewski, Prawomocność decyzji administracyjnej, MOP 2017, Nr 18, str. 969). Tym samym, w ocenie sądu, dopiero prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd kwestii niedopuszczalności odwołania będzie pozwalało na stwierdzenie, iż istotnie decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega zaskarżeniu i tym samym jest prawomocna w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. Wskazać trzeba, iż przymiot ostateczności i prawomocności expressis verbis przypisano w art. 127a § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji, w odniesieniu do której przed upływem terminu do wniesienia odwołania wszystkie strony skutecznie zrzekły się prawa do odwołania. Tymczasem w sprawie niniejszej wniesione zostało odwołanie, którego losy - do dnia wniesienia wniosku o wydanie zaświadczenia stwierdzającego ostateczności i prawomocności decyzji - nie zostały prawomocnie przesądzone. Konsekwentnie zatem nie można przyjąć, iż w dacie wniesienia wniosku decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła zostać uznana za prawomocną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego, w tym wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).