VII SA/Wa 1642/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...]maja 2016 r., znak: [...][...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]listopada 2015 r., Nr [...], znak: [...], umarzającej wszczęte na wniosek T. K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium [...]z dnia [...]maja 1966 r., znak: [...], udzielającej J. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej przy ul. [...]w [...]- utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1999 r. (sygn. akt I SA 1189/98), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98). Organ podkreślił, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Ponadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99 "wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji merytorycznej w trybie nadzorczym, na wniosek podmiotu niebędącego stroną, stanowi rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych." Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o których mowa w art. 1 § 1 k.p.a. , wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu. Powyższe wynika z zasady skargowości, wymagającej dla wszczęcia postępowania wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że T. K. pismem z dnia [...]grudnia 2014 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium [...]z dnia [...]maja 1966 r., znak: [...]. Wojewoda [...]pismem z dnia [...]lutego 2015 r., znak: [...], poinformował o wszczęciu postępowania na ww. wniosek. T. K. jest współwłaścicielką działek o aktualnym nr ew. [...]i [...]położonych przy ul. [...]w [...], na których usytuowane są budynki oraz współwłaścicielką działki drogowej nr ew. [...] (ul. [...]). Inwestycja objęta decyzją wskazana we wniosku o stwierdzenie jej nieważności jest usytuowana zaś na działce posiadającej aktualnie nr ew. [...] (ul. [...]). T. K. wywodzi swój przymiot strony z faktu pozbawienia jej nieruchomości położonej przy ul. [...] dostępu do drogi publicznej (pismo T. K. z dnia [...] sierpnia 2015 r.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z posiadanej dokumentacji projektowej nie wynika, że przedsięwzięcie obejmowało ul. [...]. Ponadto, z mapy sytuacyjnej będącej częścią projektu budowlanego, dotyczącego budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] (obecnie działka nr ew. [...]) wynika, że działka oznaczona aktualnie nr ew. [...]miała bezpośredni dostęp do ul. [...], a działka nr ew. [...]do ul. [...]. Natomiast obecnie działka nr ew. [...]posiada bezpośredni dostęp do ul. [...], a działka nr ew. [...]ma zapewniony bezpośredni dostęp do ul. [...]i do ul. [...]. Powyższe wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii aktualnej mapy ewidencyjnej działek okolic ul. [...],[...]i [...] (przesłanej przy piśmie [...],[...]z dnia [...]listopada 2015 r., znak: [...]). W świetle powyższych wskazań organ ocenił, że interes prawny T. K. w kwestii stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dzielnicowej [...]z dnia [...]maja 1966 r., Nr [...], nie wynika z podnoszonej przez nią okoliczności pozbawienia dostępu do drogi publicznej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł także, że nie dopatrzył się aby interes prawny T. K. wynikał z innych okoliczności. I tak, z mapy sytuacyjnej wynika, że budynek mieszkalny na nieruchomości przy ul. [...]- obecnie działka nr ew. [...] został zaplanowany w odległości ok. 4 m od północnej granicy obecnej działki nr ew. [...]i w odległości ponad 15 m od działki nr ew. [...]. Ponadto obecnie działki nr ew. [...]i [...]są oddzielone od działki nr [...]ul. [...] (działki drogowe nr ew. [...]i [...]), przez co odległość od kwestionowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...]do granicy działki nr ew. [...] uległa zwiększeniu i wynosi ok. 5,20 m (zob. mapa w systemie [...]-[...] - według stanu na dzień [...]maja 2016 r.). W podsumowaniu uzasadnienia decyzji organ wskazał – T. K. nie przysługuje przymiot strony w sprawie wszczętej na jej wniosek. przedmiotowej sprawie. Wszczęte postępowanie uznać należy za bezprzedmiotowe - dokonane zostało na wniosek nieuprawnionego podmiotu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła T. K.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że jej przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości i prawa do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, które zostało ograniczone w związku z inwestycją dopuszczoną pozwoleniem. Wskazała, że właściciel ma prawo do ochrony w związku z zagrożeniem pożarowym, bezpieczeństwa użytkowania, bezpieczeństwa higieniczna zdrowotnego oraz zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Stanowisko skarżącej zostało następnie sprecyzowane w piśmie jej pełnomocnika. Wskazano tu na naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. wobec niedostatecznego zbadania sytuacji skarżącej, naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zarzucono, że organy nie ustaliły stanu faktycznego w zakresie siły oddziaływania inwestycji na działki i budynki skarżącej. Wskazano, że nieruchomości skarżącej sąsiadują cyt. "wprost" z inwestycją ale ponadto korzystanie z nich jest znacznie utrudnione i stanowi istotna ingerencję w bezpieczeństwo higieniczno – sanitarne oraz pożarowe. Podniesiono, że przymiot strony powinien być oceniony we wszczętym postępowaniu, a odmowa wszczęcia postepowania powinna mieć miejsce tylko wyjątkowo. Badanie obszaru oddziaływania tylko przez pryzmat odległości jest nieuzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy, Organ nie uwzględnił utrudnień w korzystaniu z nieruchomości skarżącej. W kolejnym piśmie – załączniku do protokołu - skarżąca przedstawiła historię układu ulicy [...]oraz [...]od 1968 roku , kiedy zamieszkałą wybudowanym własnym domu przy ul. [...](dawniej [...]). Podniosła, że części gruntu pod ulicę dotyczy decyzja z 1966 r., zezwalająca na budowę domu przy ul. [...] (dawniej nr [...]). Ulica [...]kończyła się przy ul. [...]. zgodnie z mapą z 1968 r. Nieruchomość objęta inwestycją w ocenie skarżącej miała zawyżoną o 2m szerokość określoną na 15,25m. Ulica [...]miała być w latach 60 tych XX wieku likwidowana w związku z ulicą [...]. Skarżąca została zmuszona do dojazdu do swojej posesji od strony ulicy [...], która ostatecznie nie została jednak zrealizowana. Dochodziła i dojeżdżała z ulicy [...].Tak było do 1980 r., kiedy to na nieruchomości [...]zamieszkali kolejni właściciele a na [...]rozpoczęli budowę domu. Ulokowanego na trasie dojazdu do budynków położonych na jej działce- [...], pozbawiając dostępu do ul. [...]. Kontynuując argumentację skarżąca opisała układ komunikacyjny i jego zmiany na przestrzeni kolejnych lat. Dodatkowo skarżąca stwierdził, że była pozbawiona prawa strony także w postępowaniach związanych z usytuowaniem na budynku – [...]stacji bazowej telefonii cyfrowej, która emitowała szkodliwe dla zdrowia promieniowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. W nawiązaniu do stanowiska skarżącej i jej pełnomocnika Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawuje doszło do wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania nieważnościowego po myśli jej wniosku. Następnie w toku postępowania prawidłowo oceniono, że wszczęto postępowanie na wniosek podmiotu, który nie ma przymiotu strony i tak wszczęte postępowanie zostało umorzone. Rozstrzygniecie to jest uzasadnione zarówno pod względem formalnym jak i materialno prawnym. Powtórzmy - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest trybem nadzwyczajnym, jednak jak w każdym postępowaniu pierwszym obowiązkiem organu jest ustalenie czy wniosek pochodzi od strony - podmiotu, który dysponuje interesem prawnym do żądanie jego wszczęcia. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to organ administracyjny winien wszcząć postępowanie w sprawie. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracyjny ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy. Tak też stało się w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Jak prawidłowo ustalono w sprawie niniejszej - w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia Prezydium [...] tj. [...] maja 1966 r. nie obowiązywała obecna ustawa Prawo budowlane. Przymiot strony wnioskodawcy był oceniany w oparciu o art. 28 k.p.a. . Zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Jeżeli zatem w sferze uregulowanej przepisami prawa budowlanego ktoś żąda od organu administracji podjęcia określonych czynności, to żądanie takie może być skuteczne o tyle, o ile znajduje umocowanie w przepisach prawa. Mieć interes prawny oznacza zatem, tyle co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego | można żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać. W niniejszym nowym postępowaniu – nieważnościowym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot stron wynika z katalogu podmiotów określonego w art. 28 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdza, że ani strona skarżąca ani jej profesjonalny pełnomocnika nie wskazali na skonkretyzowany interes prawny skarżącej do żądania wszczęcia na jej wniosek postępowania w celu stwierdzenia nieważności tej konkretnej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1966 r., szczegółowo opisanej powyżej. Skarżąca nie wykazała, że nieruchomości stanowiące jej własność pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego sprzed ponad pięćdziesięciu laty. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość jest usytuowana w obszarze oddziaływania danej inwestycji. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą postawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżąca T. K. nie była stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydium [...] Nr [...]z dnia [...]maja 1966 r., a nade wszystko, że nie ma przymiotu strony w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności tej decyzji na jej wniosek. Powtórzmy jeszcze raz, ani skarżąca ani jej profesjonalny pełnomocnik nie wskazali na konkretny interes prawny skarżącej do wszczęcia ww. postępowania nieważnościowego wynikający z naruszenia konkretnej normy prawa. Organ pierwszej instancji w tym zakresie przeprowadził wnikliwie postępowanie wzywając skarżącą do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie. W ocenie Sądu zasadnie oceniły organy, że decyzją z 1966 r., dopuszczono do budowy inwestycji, która nie pozbawiła skrzącej dostępu do drogi publicznej z własnej posesji, garażu, czy miejsc parkingowych, nie zostało zagrożone bezpieczeństwo pożarowe, higieniczno-zdrowotne, czy dostęp do infrastruktury miejskiej jak kanalizacja. Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości położonej obecnie przy ul. [...]w [...], na której znajduje się budynek mieszkalny. Nieruchomość skarżącej, obecnie dz. o nr ew. [...]oraz [...]jest oddzielona od terenu inwestycji, działkami o obecnych nr ew. [...]i [...]stanowiącymi ciąg pieszo-jezdny ul. [...]. Jak wynika z planu sytuacyjnego zawartego w projekcie technicznym domu jednorodzinnego, ul. [...]nie miała połączenia z ulicą [...]i kończyła bieg tuż przy nieruchomości położonej przy ul. [...], obecnie jest to numer [...]. Organy prawidłowo ustaliły, że analiza dokumentacji znajdującej się w aktach przedmiotowej spawy wskazuje, że ul. [...]ma połączenie zarówno z ulicą [...]jak i z ulicą [...], zatem dz. o nr ew. [...]oraz [...]jest połączona z drogą publiczną przez co twierdzenie wnioskodawczym w przedmiocie braku dostępu jej nieruchomości do drogi publicznej jest bezpodstawne. Ponadto prawidłowo w sprawie oceniono, że ze względu na usytuowanie budynku objętego skarżonym pozwoleniem na budowę, również jego gabaryty oraz jego odległości od granicy z działkami sąsiednimi, projektowana Inwestycja nie niesie ze sobą żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Projektowane przed ponad pięćdziesięcioma laty przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikały by obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Tym samym, skoro organ wszczął postępowanie na wniosek osoby nie będącej stroną, obowiązany był wydać na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania. Stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Przyjęte jest, że postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych (odnoszących się do strony postępowania), jak też przedmiotowych. Niewątpliwe bezprzedmiotowe jest postępowanie administracyjne wszczęte wobec osoby, która nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. czy też art. 28 ustawy Prawo budowlane. Umorzenie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli organu orzekającego, lecz od spełnienia się obiektywnie istniejącej przyczyny bezprzedmiotowości, której istnienie organ orzekający musi stwierdzić i wykazać w decyzji o umorzeniu, wydanej w ramach art. 105 § 1 k.p.a. . Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).