VII SA/Wa 1643/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) nakazał inwestorowi T. P. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego - ziemnego zbiornika wodnego tj. wykonanie rozbiórki grobli ziemnych, umocnienia skarp zbiornika wodnego, dwóch studzienek z kręgów betonowych o średnicy 150 cm i 100 cm, oraz rurociągów odprowadzających wodę ze stawu i doprowadzających wodę do stawu, zlokalizowanych na działce nr [...] w S. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że T. P. w maju i czerwcu 2007r., wybudował na działce nr [...] w S., obiekt budowlany-ziemny zbiornik wodny, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nakazał rozbiórkę przedmiotowego ziemnego zbiornika wodnego, gdyż jego lokalizacja narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. W wyniku rozpoznania odwołania T.P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wojewódzki podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., zawarte w decyzji z dnia [...]. Pismem z dnia 5 lutego 2010 r. T. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanego dalej kpa. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie są one obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 Prawa budowlanego. W rozpoznawanym przypadku inwestor zrealizował budowlę – zbiornik wodny, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec niezgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S., przyjętym uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] Nr [...] (Dz. Urzędowy Woj. [...] Nr [...], poz.[...]) organ stwierdził brak możliwości zalegalizowania w/w inwestycji. W ocenie organu słusznie zatem nakazano rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ zaznaczył, że są one nieuzasadnione i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił T. P. pismem z dnia 1 czerwca 2001 r. uzupełnionym pismem z dnia 1 lipca 2010 r. Skarżący zarzucił, że organ I instancji oparł swoje stanowisko na treści pisma Urzędu Gminy w S. z dnia 2 lipca 2007 r. w którym nie zostało wyrażone stanowisko czy ewentualna budowa stawu – zbiornika wodnego jest sprzeczna lub zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 12, 77 i 80 kpa., co miało istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Powyższe naruszenia mieszczą się natomiast w przesłankach zawartych w art. 156 kpa. i zasługują na uwzględnienie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ. W uzupełnieniu swojego wniosku skarżący podniósł, że organ w całej rozciągłości dał wiarę opisowi przedmiotu sprawy zawartemu w decyzji organu powiatowego pomijając fakty i dowody podane w odwołaniu z dnia 5 lutego 2010 r. oraz w podaniu z dnia 19 sierpnia 2009 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie. Wskazał, iż organ nie wziął pod uwagę istnienia naturalnego czynnego rozlewiska, którego źródłem jest zbiornik wód podziemnych R., istnienia studni wraz z instalacją wodociągową z których w latach 70 – tych XX wieku 7 rodzin wykorzystywało wody do celów pitnych przez okres 15 lat oraz ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z których wynika, że teren przedmiotowego rozlewiska jest zlokalizowany w obrębie lokalnego zbiornika wód podziemnych R. Zdaniem skarżącego, nie nastąpiła zmiana użytkowania terenu, a tym samym brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że zabezpieczenie i uporządkowanie rozlewiska jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego, decyzja nakazująca rozbiórkę była niewykonalna w dniu jej wydania, ponieważ zasypanie rozlewiska jest fizycznie niemożliwe do wykonania w każdym czasie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. w związku z art. 127 § 3 kpa., po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż nie stwierdził, aby decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu powiatowego z dnia [...] dotknięte były którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa., w szczególności zaś nie są dotknięte wadą wynikająca z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. tj. były niewykonalne w dniu ich wydania i ta niewykonalność miała charakter trwały, na co wskazuje skarżący. Organ wskazał, że niewykonalność decyzji może być faktyczna, gdy nie ma możliwości technicznej, aby wykonać decyzję oraz niewykonalność prawna, gdy istnieją prawne, nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Organ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi niewykonalność faktyczna dotycząca nakazu wykonania rozbiórki ziemnego zbiornika wodnego tj. wykonanie rozbiórki grobli ziemnych, umocnienia skarp zbiornika wodnego, dwóch studzienek z kręgów betonowych o średnicy 150 cm i 100 cm, oraz rurociągów odprowadzających wodę ze stawu, jak również nie zachodzi niewykonalność prawna. Organ zaznaczył, ze przedmiotowa samowolnie wybudowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S., przyjętym uchwałą Rady Gminy S. Nr [...], z dnia [...] (Dz. Urzędowy Woj.[...], Nr [...], poz.[...]). Część działki nr [...], na której wybudowany jest zbiornik wodny oznaczona jest symbolem [...]. Zgodnie z w/w planem zagospodarowania przestrzennego tereny oznaczone symbolem [...], są to tereny leśne oraz grunty wód płynących i dróg śródleśnych. Obowiązuje zakaz zmiany użytkowania ich na cele nieleśne, zakaz realizacji obiektów z wyjątkiem przypadków dopuszczonych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W granicach terenów [...], dopuszcza się realizację urządzeń infrastruktury technicznej (w tym realizację ścieżek pieszych i rowerowych). Organ podkreślił, że ze względu, na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. brak było możliwości zalegalizowania w/w inwestycji, a zatem nakaz rozbiórki był uzasadniony. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. P. zarzucając, iż prowadzone przez organ powiatowy jak i wojewódzki postępowanie rażąco narusza przepisy prawa, a w szczególności art. 7, 77, 9, 12 kpa. Podkreślił, iż nie wyjaśniono kwestii naturalnego rozlewiska i przyczyn jego istnienia, faktu, że jest zlokalizowane na wodach źródlanych R. Zarzucił, iż w sprawie rozlewiska nie przeprowadzono żadnych wywiadów z miejscową ludnością, jak również nie zasięgnięto opinii hydrogeologów odnośnie konsekwencji rozbiórki urządzeń hydrotechnicznych, takich jak studnie, rurociąg z doprowadzeniem i odprowadzeniem wody, groble ziemne i umocowanie skarp, w które rozlewisko wyposażone było od kilkudziesięciu lat. Podniósł, że organ nie wziął pod uwagę, że w rozlewisku tym czynne były 4 studnie z których 7 rodzin korzystało z wody do celów pitnych od lat 70-tych XX wieku przez okres 15 lat. Wskazał, że pisząc o powyższych faktach w odwołaniu był przekonany, że zostaną wzięte pod uwagę w postępowaniu odwoławczym, lub że organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające o którym mowa w przepisach art. 136 kpa., albo zleci przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. Jednakże kwestia ta nie została uwzględniona, a jest ona w przedmiotowej sprawie szczególnie istotna. Zaznaczył, że wykonanie decyzji ostatecznej łączyłoby się ze zmianą stanu wody na gruncie, czego zakazują przepisy art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 115 poz.1229 z późn. zm.). Zmiana stanu wody na gruncie byłaby ze względu na skutki nieprzewidywalna zarówno w zakresie ich lokalizacji, jak również skali tych skutków. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ utrzymał w mocy decyzję własną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nakazującą wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego – ziemnego zbiornika wodnego na działce nr [...] w S. Na wstępie wskazać należy, że badana decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega bowiem na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do zbadania, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ma w ocenie organu charakter rażący. Kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], którą nakazano rozbiórkę ziemnego zbiornika wodnego została wydana na podstawie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że inwestor przystępując do budowy zbiornika wodnego nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia na budowę takiego obiektu wydanego przez uprawniony organ administracji architektoniczno – budowlanej. Wobec uznania, że wybudowany przez skarżącego zbiornik wodny z umocnionymi skarpami i groblą ziemną oraz ze studzienkami odpływową i dopływową a także urządzeniami jest budowlą, stosownie do treści art. 48 ust 1 Prawa budowlanego nakazano jego rozbiórkę. Artykuł 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast, art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 : jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Po zakwalifikowaniu obiektu jako budowli organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S., a zatem brak jest możliwości jej zalegalizowania, co uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki. Zauważyć należy, ze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolując decyzje wydane w trybie zwykłym przyjął, że nie naruszają one przepisów prawa materialnego. Zauważyć jednak należy, że organ nie rozważył istotnych dla sprawy okoliczności podnoszonych przez skarżącego zarówno w odwołaniu od decyzji organu powiatowego jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W szczególności organ nie dokonał analizy zakresu i rodzaju robót wykonanych przez inwestora, co było niezbędne dla oceny trafności przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego jako podstawy materialnoprawnej decyzji przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, organ powinien rozważyć czy wykonane przez inwestora prace należało zakwalifikować jako wykonanie budowli czy też jako wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Zauważyć bowiem należy, że wydany nakaz rozbiórki dotyczy rozbiórki grobli ziemnych, umocnienia skarp zbiornika wodnego, dwóch studzienek z kręgów betonowych o średnicy 150 cm i 100 cm, oraz rurociągów odprowadzających wodę ze stawu i doprowadzających wodę do stawu, zlokalizowanych na działce nr [...] w S. Nakaz rozbiórki nie dotyczy natomiast samego zbiornika wodnego co nastąpiłoby poprzez nakazanie jego zasypania, więc nakaz rozbiórki dotyczy jedynie urządzeń z nim związanych i niezbędnych do jego obsługi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał zatem oceny, czy wykonane prace miały charakter budowy obiektu budowlanego-zbiornika wodnego (budowli), a wówczas właściwym byłby tryb wynikający z art. 48 Prawa budowlanego, czy też zostały wykonane roboty budowlane wokół istniejącego już naturalnego zbiornika wodnego, a wówczas do wykonanych robót budowlanych zastosowanie powinien mieć tryb wynikający z art. 51 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49 b Prawa budowlanego oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie dla środowiska albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy) znajdują zastosowanie rozwiązania legalizacyjne przyjęte w art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego, który jest jego kontynuacją. Redakcja art. 50 ust. 1 wskazuje, na to, że ustawodawca obejmuje ich dyspozycją dwie sytuacje: pierwszą określoną w ust. 1 pkt 1 tj. samowolnie realizowanie robót budowlanych niebędących budową i drugą określoną regulacjami ust. 1 pkt 2-4, tj. wszystkie roboty budowlane prowadzone w sposób tam wskazany. Zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który odnosi się do obiektów budowlanych w sytuacji gdy inwestor wykonał roboty budowlane stanowiłoby w ocenie Sądu rażące naruszenie prawa materialnego. Kontrolując ponadto decyzję organów nadzoru budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien także ocenić fakt, że wojewódzki jak i powiatowy organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności nie dokonał dokładnej analizy, czy rzeczywiście przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika bowiem, że tylko część działki nr [...] w S., na której znajduje się zbiornik wodny – staw położona jest w terenach oznaczonych symbolem [...], na którym obowiązuje zakaz użytkowania terenów na cele nieleśne i zakaz realizacji obiektów z wyjątkiem przypadków dopuszczonych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Plan przewiduje jednak pewne uwzględnienia dotyczące lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej zachowując warunki wynikające z położenia w obrębie Lokalnego Zbiornika Wód Podziemnych R. Stwierdzić zatem należy, że organy nadzoru budowlanego nie przeanalizowały zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do całości działki oraz nie sprawdziły, czy realizacja przedmiotowej inwestycji nie stanowi wyjątku dopuszczonego ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz nie mieściłaby się w ww. uwzględnieniach. Rozpoznając sprawę ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zbada, czy organy nadzoru budowlanego wydając decyzję naruszającą rozbiórkę dokonały właściwej kwalifikacji co do prac wykonanych przez inwestora i zastosowały właściwy tryb postępowania. Dopiero w dalszej kolejności organ winien ocenić, czy nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.