VII SA/Wa 1643/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości [....] Sp. z o.o., w upadłości na decyzję [....] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [....] maja 2012r. znak [....] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków skargę oddala. [....] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją znak: [....] wydaną [....] maja 2012r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [....] z dnia [....] lutego 2012r. w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej budynku przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu 9 stycznia 2012r. przedstawiciel Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [....] przeprowadził czynności kontrolno – rozpoznawcze w wysokim budynku użyteczności publicznej przy [...] w [...]. Podczas kontroli realizowanej w wyniku poprzedzających je rozstrzygnięć organu II instancji (uchylające decyzję i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia) stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego w/w budynku. Mając powyższe na uwadze, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012r. znak [....] zobowiązał właściciela obiektu odpowiedzialnego za bezpieczeństwo pożarowe do usunięcia materiałów palnych w postaci w postaci drewnianych ławek i krzeseł z dróg komunikacji ogólnej służących ewakuacji. Wskazał jednocześnie, iż tymi drogami są sale wykładowe powstałe wskutek włączenia pomieszczeń do przestrzeni korytarzy na kondygnacjach 5 i 8 budynku od strony zewnętrznej klatki schodowej. Decyzji ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego nadano na podstawie art. 108 Kpa rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 9 marca 2012 r. strona odwołała się od obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji do [....] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] przekazując odwołanie strony od [....] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej przy piśmie z dnia 20 marca 2012r. nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Organ II instancji mając na celu zbadanie przedmiotowej sprawy w kontekście przesłanek art. 156 § 1 ustawy K.p.a., pismem z dnia 30 kwietnia 2012r., znak: [...] wezwał stronę do przedstawienia dokumentacji z naniesionymi zmianami w sposobie użytkowania kondygnacji nadziemnych, na podstawie którego przeprowadzono prace remontowe, w wyniku których zostały włączone korytarze ewakuacyjne do przestrzeni sal wykładowych lub nastąpiły inne dostosowania w ramach adaptacji powierzchni dróg ewakuacyjnych na poszczególnych piętrach budynku. Powyższe miało na celu zbadanie, czy zmiany w zakresie budowlanym stwierdzone w trakcie kontroli, a mające wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, zostały przewidziane w stosownej dokumentacji technicznej oraz zatwierdzone zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisów dot. uzgodnienia projektu w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy podniósł, że obowiązek określony w zaskarżonej decyzji jest obowiązkiem samoistnym wynikającym z § 4 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). Stan istniejący ma zasadniczy wpływ na szybkość rozprzestrzeniania się pożaru, co może utrudnić lub uniemożliwić ewakuację. Podkreślił także, iż zakaz gromadzenia w obrębie dróg ewakuacyjnych materiałów palnych został wprowadzony przez przepisy przeciwpożarowe wiele lat temu i stanowi jeden z podstawowych elementów przygotowania budynku do prowadzenia działań ratowniczo – gaśniczych),w tym umożliwiających sprawną ewakuację ludzi. Strona zaś nie przedstawiła żadnych dokumentów, iż adaptacja części korytarzy, które pierwotnie zostały sklasyfikowane jako drogi komunikacji oraz przedsionki przeciwpożarowe, na potrzeby pomieszczeń nastapiło na drodze stosownych uzgodnień i pozwoleń. W mysl powyższego należało uznać, iż dokonana zmiana nie stanowi przesłanek, dla których nie nalezałoby określać w tych częściach obiektu właściwego charakteru korytarzy, do których mają zastosowanie przepisy przywołane w podstawie prawnej nałozonego obowiązku w zaskarżonej decyzji. Przedstawiona w wyjaśnieniu strony z dnia 9 maja 2012r. ( jako odpowiedź na wezwania znak [....]) opinia Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [....] z dnia [....] marca 2003r. precyzuje wyraźnie, iż jej zakres dotyczy przepisów przeciwpożarowych a nie techniczno – budowlanych, regulujących zagadnienia odbudowy i wydzielenia dróg ewakuacyjnych. Przedmiotowa opinia nie była wydana na podstawie art. 56 ustawy Prawo budowlane, zatem nie mogła w swoim zakresie zatwierdzać rozwiązań w przedmiocie kwestii budowlanych. Przepisy przeciwpożarowe nie przewidują żadnych rozwiązań zamiennych lub doraźnych działań zabezpieczających, rekompensujących czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienia działania ratowniczego lub ewakuacji. W podstawie prawnej wynikającej z cytowanego rozporządzenia MSWiA wskazany jest jednoznacznie zakaz składowania materiałów palnych na drogach komunikacji ogólnej służących celom ewakuacji ludzi. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji strony jakoby prowadzący postępowanie Komendant Miejski PSP błędnie interpretował fakty, oraz nie zebrał wyczerpujących dowodów dających pogląd na całokształt funkcjonowania obiektu. Uznano bowiem, że protokół z kontroli został sporządzony zgodnie z formułą przepisów prawa, skarżącemu zaś umożliwiono czynne uczestnictwo na każdym etapie sporządzania ustaleń (protokół został podpisany bez zastrzeżeń przez syndyka masy upadłości reprezentującego stronę), jak również na etapie przygotowania treści decyzji w okresie, który w ocenie organu był niezbędny do zakończenia postępowania w stosunku do sprawy trudnej wymagającej analizy materiału dowodowego. Reasumując zatem – utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w całości organ odwoławczy uznał, iż nałożony obowiązek wynika wprost z przepisów przeciwpożarowych podanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. W przypadku naruszenia przepisów przeciwpożarowych, komendant powiatowy (miejski) PSP, zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 26 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Bądź w szczególnych przypadkach – w trybie natychmiastowej wykonalności, co zastosowano w przedmiotowym przypadku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł syndyk masy upadłości [....] Sp. z o.o. w upadłości. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący zarzucił organowi: 1) obrazę § 4 ust. 1 pkt 11 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010r. Nr 109, poz. 71) – poprzez błędne jego zastosowanie oraz 2) obrazę § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) – poprzez jego niezastosowanie, 3) obrazę art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne jego zastosowanie, z uwagi na brak materialno – prawnych podstaw merytorycznego rozstrzygnięcia, a także 4) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7,9 i art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę [....] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) kontroluje zaskarżone akty administracyjne wyłącznie w aspekcie ich zgodności z prawem i może taki akt uchylić lub stwierdzić jego nieważność tylko wówczas, gdy narusza on prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do powyższego, wobec stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia prawa, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] lutego 2012r. przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej wynika wprost z samej ustawy. Art. 26 ustawy o Państwowe Straży Pożarnej stanowi, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, zgodnie z którym – w obiektach oraz na terenach przyległych do nich zabronione jest składowanie materiałów palnych na drogach komunikacji ogólnej, służących ewakuacji lub umieszczenie przedmiotów na tych drogach w sposób zmniejszający ich szerokość albo wysokość poniżej wymaganych wartości określonych w przepisach techniczno – budowlanych. W niniejszej sprawie, w trakcie czynności kontrolnych i w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, (czego nie kwestionuje skarżący), że przy klatce schodowej zewnętrznej na kondygnacjach nadziemnych nr 5 i 8 część przestrzeni drogi komunikacji ogólnej służącej ewakuacji (korytarza) włączono do przylegającego do niego pomieszczenia (zlikwidowano ścinkę pomiędzy częścią korytarza przy klatce zewnętrznej a pomieszczeniem). Powyższe spowodowało powstanie powiększonego o dawny korytarz pomieszczenia wykładowego dla ok. 30 osób, w którym znajdują się materiały palne tj. drewniane ławki i krzesła. Obecnie ewakuacja z dalszych pomieszczeń na 5 i 8 kondygnacji prowadzi z pomieszczeń na drogi komunikacji ogólnej służącej ewakuacji, tj. korytarza od strony holu windowego dalej za pośrednictwem drzwi ( drzwi oznakowano jako wyjście ewakuacyjne, kluczyk do drzwi w skrzyneczce) do ww. pomieszczenia wykładowego dla ok. 30 osób, powstałego wskutek połączenia pomieszczenia z korytarzem, dalej przez przedsionek ppoż. do klatki schodowej zewnętrznej. W korytarzach na kondygnacjach nr 5 i 8, które zostały włączone do przestrzeni pomieszczeń znajdują się urządzenia przeciwpożarowe, tj. zawory hydrantowe 52, kratki wyciągowe oddymiania korytarzy, oświetlenie ewakuacyjne. Przy czym, pierwotnie na kondygnacjach tych wejście do klatki schodowej zewnętrznej realizowane było za pośrednictwem korytarza oddzielonego od pomieszczeń ścianami i drzwiami. Korytarza, w którym znajdowały się urządzenia przeciwpożarowe. W tej sytuacji Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej miał nie tylko podstawę ale wręcz obowiązek wydania decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w powyższym zakresie. Stosownie bowiem do treści art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, 2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca, kierując się koniecznością zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej i wagą zapobiegania zagrożenia dla ludzi i mienia zdecydował, że decyzje te podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Ponadto, w tym miejscu należy podnieść, że wbrew zarzutom skargi w ocenie Sądu przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) mają zastosowanie także do budynków istniejących już w dacie wejścia w życie przedmiotowego aktu wykonawczego. Warto w tym miejscu przytoczyć treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1144/06, w którym wyrażono pogląd całkowicie akceptowany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że akty prawne wydane w wykonaniu delegacji zawartych w odpowiednich przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej, która nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie, należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Takie regulacje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie naruszają zasady niedziałania prawa wstecz, lecz wiążą się z tzw. retrospektywnym działaniem prawa i zasadą bezpośredniego stosowania prawa. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny ( w ślad za uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006r. sygn. akt P 27/05, publ. OTKA-A nr 9 z 2006r., poz. 124) ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, a takim interesem jest bez wątpienia ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia przed niebezpieczeństwem pożaru. To na właścicielu budynku obiektu budowlanego lub terenu – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej – ciąży obowiązek realizacji wymogów ochrony przeciwpożarowej, co polega m.in. na zapewnieniu osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji. W szczególności zaś – odnosząc się do zarzutu braku podstaw do zastosowania obecnie obowiązujących przepisów do budynku oddanego do użytku w dniu 23 sierpnia 1966r. – należy podnieść, że zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. przepisy tego aktu stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Stosownie zaś do treści § 207 ust. 2 przedmiotowego aktu wykonawczego przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 również do użytkowych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Przy czym w ocenie Sądu podnoszone przez syndyka argumenty, także kwestie ekonomiczne ograniczające zarządzenie budynkiem nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.