VII SA/Wa 1643/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Portu Lotniczego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia naturalnej przeszkody lotniczej oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393 z póżn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Portu Lotniczego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 11 czerwca 2015 r. - L. Dz. 2261/2015 w sprawie usunięcia przeszkody lotniczej obejmującej grupę drzew ograniczających obserwację wzrokową z wieży [...], położonej w rejonie lotniska [...] im. [...] ([...]) w [...], na obszarze działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz pozostającej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] z siedzibą w [...]: stwierdził, że grupa drzew, położona w powierzchni ograniczającej obserwację wzrokową z wieży [...], zlokalizowana w granicach działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wchodzącej w skład nieruchomości Skarbu Państwa i pozostającej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] z siedzibą w [...], stanowi przeszkodę naturalną będącą zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego na lotnisku [...] im. [...]; nakazał Wnioskodawcy - Portowi Lotniczemu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], jako zarządzającemu lotniskiem w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy - Prawo lotnicze, doprowadzenie do usunięcia przeszkody lotniczej, o której mowa w punkcie poprzedzającym z uwzględnieniem jej charakterystyki technicznej zawartej w operacie pomiarowym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Postępowanie w przedmiocie usunięcia obiektu naturalnego znajdującego się w powierzchni ograniczającej obserwację wzrokową z wieży [...], stanowiącego zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu lotniczego w rejonie lotniska [...] im. [...] oraz położonego m. in. na obszarze działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] zostało wszczęte na wniosek Portu Lotniczego [...] Sp. z o.o., pełniącego funkcję zarządzającego lotniskiem [...] im. [...] z dnia [...] czerwca 2015 r, - [...] Organ ustalił, że objęty wnioskiem obiekt położony jest w [...] w granicach działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wchodzącej w skład nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] nr [...]8, stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] z siedzibą w [...]. Zgodnie z operatem pomiarowym sporządzonym przez uprawnionego geodetę w dniach 15 września - 17 października 2014 r., obiekt przekracza powierzchnię ograniczającą obserwację wzrokową z wieży [...]. Przedmiotowa ekspertyza, zdaniem organu, w dostateczny sposób precyzuje lokalizację obiektu poprzez odniesienie do układu współrzędnych oraz obrazuje położenie sytuacyjne przeszkody na wyrysie z mapy ewidencyjnej, jak również w oparciu o aktualne dane z ewidencji gruntów określa podmioty uczestniczące w postępowaniu na prawach strony tj. władającego i sprawującego w jego imieniu zarząd nieruchomością. Ponadto w trakcie kontroli Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej przeprowadzonej przez Departament Żeglugi Powietrznej ULC obejmującej obiekt [...] ustalono, że fragment drogi kołowania pomiędzy [...] od progu [...] jest częściowo przesłonięty przez las, co w znacznym stopniu utrudnia zapewnienie służby, a w perspektywie może całkowicie uniemożliwić jej wykorzystanie. Dodatkowo zarządzający lotniskiem przy wniosku przedstawił analizę bezpieczeństwa przygotowaną przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej, stosownie do której prawidłowa eksploatacja lotniska wymaga wycinki przedmiotowych drzew. Okoliczność przekroczenia przez obiekt powierzchni ograniczających obserwację wzrokową z wieży [...] wyczerpuje przesłanki do uznania obiektu za przeszkodę lotniczą w rozumieniu § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. Nr 130, poz. 1192 z późn. zm.) w związku z art. 87 ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze, jak również stanowi o zagrożeniu dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rejonie lotniska [...] im. [...] ([...]). Na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 7 ustawy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w celu zapewnienia bezpiecznej eksploatacji lotniska, zobowiązał zarządzającego lotniskiem, decyzji w sprawie usunięcia przeszkody, która nie jest obiektem budowlanym, a stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego, w tym drzew i krzewów w rejonie podejść do lądowania. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdzając istnienie naturalnej przeszkody będącej zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego na lotnisku [...] im. [...] zobowiązał Wnioskodawcy - Port Lotniczy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], jako zarządzającemu lotniskiem w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy - Prawo lotnicze, doprowadzenie do usunięcia wskazanej przeszkody lotniczej, o której mowa w punkcie poprzedzającym z uwzględnieniem jej charakterystyki technicznej zawartej w operacie pomiarowym stanowiącym integralną część decyzji. Zdaniem Prezesa w podmiotem zobowiązanym powinien być i jest co do zasady zarządzający lotniskiem. Władającego terenem na którym znajduje się przeszkoda obowiązek ten obciąża wyłącznie w przypadku ustalenia, że naruszył on zakaz sadzenia i uprawy drzew, o którym mowa w art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze. Przyjmując za udowodnione wyjaśnienie władającego co do wieku nasadzeń stanowiących elementy przeszkody lotniczej, organ przyjął, że powstały one przed dniem wejścia ustawy - Prawo lotnicze w życie, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że w stosunku do niego aktualizuje się obowiązek usunięcia przeszkody. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał przy tym na obowiązującą w polskim systemie prawnym zasadę nieretroakcji, uniemożliwiającą - w jego ocenie — obciążenie podmiotu odpowiedzialnością za wykonanie decyzji we własnym zakresie oraz na własny koszt, jeżeli znamiona naruszeń wypełniły się przed wejściem w życie przepisów normujących zakaz. Po ponownym rozpatrzeniu Prezes ULC zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016r. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wskazał, że stosownie do treści art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze, statuującego zakres odpowiedzialności władającego za usunięcie przeszkody lotniczej zabrania się sadzenia i uprawy drzew i krzewów w rejonie podejść do lądowania Prezes ULC wskazał, że Prawo lotnicze nie zostało przez władającego naruszony. Skargę na decyzję Prezesa ULC z dnia [...] maja 2016 r. wniósł Port Lotniczy [...] Sp z o.o. wnosząc o jej uchylenie. Wyżej wymienionej decyzji zarzucił: Naruszenie art. 156 § 1 ust. 2 oraz 5 k.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] wydanej bez podstawy prawnej w części, w jakiej nakazuje wnioskodawcy doprowadzenie do usunięcia przeszkody lotniczej, która to decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały; Naruszenie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], mimo że: została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze poprzez: błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że dla obciążenia właściciela nieruchomości zlokalizowanych w rejonach podejść do lądowania obowiązkiem oraz kosztem usunięcia znajdujących się na nich drzew, stanowiących przeszkody lotnicze, konieczne jest kumulatywne wystąpienie przesłanek sadzenia i uprawy takich drzew przez właściciela nieruchomości, podczas gdy przepis ten zabrania sadzenia i uprawy drzew mogących stanowić przeszkody lotnicze, a naruszenie wskazanego zakazu winno skutkować obciążeniem właściciela obowiązkiem oraz kosztem ich usunięcia; niewłaściwe zastosowanie, polegające na nakazaniu wnioskodawcy doprowadzenia do usunięcia przeszkody lotniczej w postaci drzew znajdujących się na nieruchomości położonej w [...], obejmującej działkę nr [...] z obrębu [...], mimo że drzewa te uprawiał inny podmiot będący właścicielem nieruchomości, oraz na zaniechaniu nakazania usunięcia drzew stanowiących przeszkodę lotniczą właścicielowi ww. nieruchomości, który je uprawiał; została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania i zawarcia w treści uzasadnienia decyzji ustalenia czy Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe — Nadleśnictwo [...] uprawiało drzewa znajdujące się na nieruchomości obejmującej działkę nr [...] z obrębu [...] w G. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t.) dalej ppsa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2016 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r. stwierdzającą, że grupa drzew, położona w powierzchni ograniczającej obserwację wzrokową z wieży [...], zlokalizowana w granicach działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wchodzącej w skład nieruchomości Skarbu Państwa i pozostającej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] z siedzibą w [...], stanowi przeszkodę naturalną będącą zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego lotniska [...] ([...]) oraz nakazującą wnioskodawcy doprowadzenie do jej usunięcia z uwzględnieniem jej charakterystyki technicznej. Na wstępie Sąd stwierdza, że nie podzielił jej zarzutów skargi dot. naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu w postępowaniu administracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy. Prezes ULC dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy zatem nie naruszył również art.6 k.p.a. w zw. z art.107 § 1 i § 3 k.p.a. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu treści przepisów art. 82 pkt 7 w związku z art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze, ich zastosowania i możliwości nałożenia obowiązku na właściciela nieruchomości, w sytuacji gdy las istniał przed powstaniem lotniska, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zarówno literalne brzmienie art. 82 pkt 7 ww. ustawy, jak i treść przepisów przejściowych i dostosowujących zawartych w Rozdziale 2 ustawy -Prawo lotnicze nie rozstrzygają wprost ww. problemu. Zatem w ocenie Sądu odpowiedzi na pytanie dotyczące adresata obowiązku usunięcia drzew jako przeszkody lotniczej na podstawie art. 82 pkt 7 ustawy-Prawo lotnicze należy poszukiwać zarówno w wykładni systemowej, jak i celowościowej przepisów ww. ustawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że to na zarządzającym lotniskiem spoczywa odpowiedzialność za zachowanie bezpieczeństwa w ruchu lotniczym, nie tylko w odniesieniu do samego terenu lotniska, ale również terenu bezpośrednio przyległego do lotniska. Zgodnie bowiem z art. 82 pkt 7 ustawy-Prawo lotnicze w celu zapewnienia bezpiecznej eksploatacji lotniska zarządzający lotniskiem wnioskuje do Prezesa Urzędu o wydanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkody, która nie jest obiektem budowlanym, a stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego, w tym drzew i krzewów w rejonie podejść do lądowania. Przepis ten nie wskazuje adresata obowiązku usunięcia drzew, a jedynie stanowi podstawę do stwierdzenia, że określone obiekty naturalne stanowią przeszkodę lotniczą i wymagają usunięcia. Nie oznacza to jednak, że organ wydając taką decyzję zwolniony jest z obowiązku określenia adresata decyzji. Wręcz przeciwnie, jego brak powoduje, jak wskazano wyżej, niewykonalność decyzji stwierdzającej konieczność usunięcia drzew stanowiących przeszkodę lotniczą. Jednoznaczne wskazanie adresata obowiązku usunięcia drzew zostało zawarte w art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze, zgodnie z którym zabrania się sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze; obowiązek i koszt usunięcia tych drzew i krzewów obciąża właściciela lub inny podmiot władający nieruchomością. Z treści art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze wyraźnie wynika, że obowiązek i koszt usunięcia drzew obciąża właściciela nieruchomości, jeżeli naruszył zakaz sadzenia i uprawy drzew na nieruchomości znajdującej się w rejonie podejścia do lądowania, a więc zarówno obowiązek usunięcia drzew, jak i obowiązek poniesienia kosztów ich usunięcia. W ocenie Sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji, w których drzewo lub skupisko drzew stało się przeszkodą lotniczą wskutek budowy lub rozbudowy lotniska. Trudno bowiem przerzucać dolegliwości związane z budową lotniska i jego funkcjonowaniem oraz zapewnieniem bezpieczeństwa w ruchu lotniczym, a także koszty z nimi związane na właściciela lub inny podmiot władający nieruchomością w otoczeniu lotniska wyłącznie z tego powodu, że określone obiekty stały się przeszkodą lotniczą w wyniku budowy lub rozbudowy lotniska. W takiej sytuacji to rzeczą zarządzającego lotniskiem jest nie tylko zgłaszanie ewentualnych przeszkód stanowiących ewentualne niebezpieczeństwo w ruchu lotniczym do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, ale także poniesienie wysiłku ich usunięcia, a w szczególności poniesienia kosztów tego usunięcia. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że ratio legis art. 87 ust. 7 ustawy-Prawo lotnicze było przede wszystkim wprowadzenie ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w otoczeniu lotniska w postaci sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze. Dopiero jednak naruszenie tego zakazu powoduje po stronie naruszającego (właściciela lub innego podmiotu władającego nieruchomością) odpowiedzialność w postaci obowiązku usunięcia tych drzew i krzewów i poniesienia kosztów wykonania obowiązku. W konsekwencji przepis art. 87 ust. 7 ustawy- Prawo lotnicze nie będzie miał zastosowania do przypadków, gdy drzewo lub skupisko drzew stało się przeszkodą lotniczą po wybudowaniu lub rozbudowie lotniska. W takim bowiem przypadku nie następuje naruszenie zakazu sadzenia i upraw drzew, a powstanie ewentualnej przeszkody lotniczej jest spowodowane samym faktem powstania lotniska. Przyjęcie odmiennej interpretacji zakładającej, że w każdym przypadku wystąpienie przeszkody lotniczej w postaci pojedynczych drzew lub ich skupiska prowadzi do obowiązku ich usunięcia przez właściciela i na jego koszt, niezależnie od daty powstania lasu i rozpoczęcia działalności przez lotnisko godziłoby w podstawowe wartości chronione przez Konstytucję RP dotyczące ochrony własności i proporcjonalności ingerencji organów władzy publicznej w sferę uprawnień właścicielskich. Zgodzić się zatem w tym zakresie należy ze skarżącym, iż prowadziłoby to do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Warto w tym miejscu wskazać na regulacje zawarte w art. 87 ust. 3 i 4 ustawy- Prawo lotnicze, zgodnie z którymi obowiązek oznakowania i zgłoszenia przeszkód lotniczych obciąża posiadacza nieruchomości, na której taka przeszkoda się znajduje, jednakże w sytuacji, gdy obiekt budowlany lub obiekt naturalny stał się przeszkodą lotniczą w wyniku budowy lub rozbudowy lotniska, oznakowanie wykonuje się na koszt zarządzającego lotniskiem. Skoro ustawodawca przyjął odpowiedzialność zarządzającego lotniskiem w odniesieniu do poniesienia kosztów oznakowania obiektów, które stały się przeszkodą naturalną w wyniku budowy lub rozbudowy lotniska, to tym bardziej powinien przejąć odpowiedzialność za usunięcie tych przeszkód, które stanowią realne niebezpieczeństwo dla ruchu lotniczego. Ponadto Sąd zauważa, że z akt niniejszej sprawy wynika bezspornie, że grupa drzew wskazana w osnowie decyzji powstał na długo przed modernizacją lotniska ( drzewostan górne piętro jest w wieku 45 – 80 lat) to w tej sytuacji w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 87 ust. 7 ustawy-Prawo lotnicze, lecz art. 82 pkt 7 tej ustawy a podmiotem nie tylko wnioskującym o wydanie decyzji przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, lecz także odpowiedzialnym do usunięcia przeszkody naturalnej i poniesienia kosztów tego usunięcia będzie zarządzający Portem Lotniczym. Konstatacja ta stanowi logiczne następstwo uznania, iż w okresie obowiązywania zakazu przesłanka sadzenia roślin stanowiących elementy przeszkody lotniczej nie została spełniona. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności decyzji podkreślenia wymaga, że na gruncie przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdują reguły usuwania przeszkód lotniczych uregulowane odrębnie w art. 82 ust. 2 ustawy - Prawo lotnicze, wyczerpująco określające postępowanie w odniesieniu do obiektów położonych na obszarze nieruchomości znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych. Podmiot zobowiązany, w razie obiektywnych przeszkód do wykonania dyspozycji organu dysponuje prawem do wystąpienia o zezwolenie starosty na czasowe zajęcie nieruchomości w trybie art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.). W tym stanie rzeczy zarzut dotyczący niewykonalności decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2