VII SA/Wa 1645/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi K. J., S. J., P. B. oraz W. B na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, VII SA/Wa 1645/05 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i J. S., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Starosta P. decyzją z dnia [...] października 2004 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił małżeństwu S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ulicy D. [...] w J. Nieważność decyzji stwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę został złożony przez inwestorów w okresie ważności decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], która w oparciu o art. 155 kpa została zmieniona decyzją Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2004 r. W obu decyzjach Burmistrza zawarte zostały warunki dla inwestora, między innymi powierzchnia zabudowy max. około 54m², a procent zabudowy działki po rozbudowie – max. 44%. Z inwestycji budowlanej przedmiotowego budynku mieszkalnego, jak i z opisu technicznego projektu budowlanego wynikało, iż powierzchnia zabudowy przed rozbudową wynosiła 226,61m², co przy powierzchni 450m² stanowiło 50,35%, zaś po zsumowaniu istniejącej powierzchni zabudowy z projektowaną powierzchnią zabudowy stanowiło łączną powierzchnię zabudowy 280,52m² tj. 62,33% zabudowy. Zważywszy, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wskazywała max. 44% powierzchni zabudowy, to ta decyzja już w dacie jej wydania była niewykonalna w tym zakresie. Jak wskazywał dalej organ odwoławczy, organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane przy udzieleniu pozwolenia na budowę, warunkami określonymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji, jednakże nie może to prowadzić do stwierdzenia, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę z naruszeniem warunku niewykonalnego, jest decyzją rażąco naruszającą prawo. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na wskazaną niewykonalność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w punkcie określającym maksymalną powierzchnię zabudowy oraz brak określenia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wiążących sposobów obliczania powierzchni zabudowy, nie można stwierdzić nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2004 r. Dlatego też organ odwoławczy odmówił stwierdzenia jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję wnieśli zainteresowani podnosząc, że niewyobrażalne jest, aby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie potrafił lub nie mógł wskazać, jak należy obliczyć powierzchnię zabudowy i w jaki sposób weryfikować jej prawidłowość; że przekroczono powierzchnię zabudowy o 18,33%, a inwestor przedstawił nieaktualne dane i mapy geodezyjne. Zdaniem skarżących Starosta nie powinien wydać decyzji zezwalającej na rozbudowę, gdyż decyzja ta już w chwili wydania była niezgodna z prawem. Nadto skarżący nie zgadzają się z zakwalifikowaniem przedmiotowego budynku jako jednorodzinnego, bowiem posiada on w znacznej części pokoje na wynajem. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, wskazując równocześnie, że określony w Polskiej Normie sposób wyliczania powierzchni zabudowy nie jest wiążący, gdyż stosowanie PN jest dobrowolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli, sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1030/97). Tak określony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności wpływa na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. Postępowaniem tym objęta była decyzja Starosty P. z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku. Decyzję tą poprzedzała decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji (działka nr [...], zgodnie z którą maksymalny procent zabudowy po dokonaniu rozbudowy wynosił 44%. Wojewoda [...], badając decyzję Starosty w postępowaniu nieważnościowym stwierdził, iż planowane zamierzenie nie spełniało wymogu zawartego w decyzji ustalającej warunki zabudowy, bowiem z opisu technicznego i bilansu terenu wynikało, że istniejąca zabudowa stanowi 50,2%, a po dodaniu powierzchni zabudowy projektowanej powierzchnia zabudowy będzie wynosić aż 62,2%. W tej sytuacji, zdaniem organu, wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte zostało na stwierdzeniu w świetle zestawienia powierzchni zabudowy, wynikającej z opisu technicznego projektu i inwentaryzacji zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, że decyzja ta już w dniu jej wydania była niewykonalna i choć organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane przy udzielaniu pozwolenia na budowę, warunkami określonymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy, to nie może to prowadzić do stwierdzenia, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę z naruszeniem warunku niewykonalnego, jest decyzją obarczoną wadą rażącego naruszenia prawa. Z argumentacją organu, a zwłaszcza z dokonaniem oceny funkcjonującej w obrocie decyzji o warunkach zabudowy, w ocenie Sądu, nie można się zgodzić. W myśl art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 207/03 poz. 2016) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wiążąca dla organu przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Oznacza to, że decyzja taka wiąże, do czasu ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, zarówno organy budowlane, jak i organy nadzoru pozainstancyjnego. Z tego powodu organ I instancji nie mógł dokonać oceny tej decyzji jako niewykonalnej, a zapadłe w tym względzie oceny należy uznać co najmniej za przedwczesne. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie odnoszą się szczegółowo do rzeczywistego stanu faktycznego, zwłaszcza że w projekcie mówi się o rozbudowie nad istniejącą piwnicą ze wskazaniem tak jak i w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, powierzchni w metrach, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy wskazuje powierzchnię zabudowy procentowo. Organ, który stwierdza nieważność decyzji, musi w sposób bezsporny wykazać, że decyzja taka została dotknięta wadą z art. 156 kpa. W przedmiotowej sprawie organy administracji wydały decyzje przeciwstawne, przy czym każda z nich przyjmowała inny punkt odniesienia, co do istniejącego materiału sprawy. Skoro zatem organy I i II instancji inaczej ustalają stan faktyczny sprawy w oparciu o tę samą dokumentację i oceny te są sprzeczne, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Niewątpliwie natomiast można stwierdzić, że organ odwoławczy skupił się na rozważaniach o Normie Polskiej i nieuprawnionej ocenie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, nie wykazując w sposób nie budzący wątpliwości na czym opiera swoje stanowisko. Nie wyjaśnienie należycie stanu faktycznego sprawy przez organy obu instancji jest naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145§ 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 ustawy.