VII SA/Wa 1646/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru remontu i modernizacji stawu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. uchyla postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008r., znak [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. G. pismem z dnia 28 czerwca 2007r. zgłosił w Starostwie Powiatowym w M. zamiar remontu i modernizacji stawu do chowu ryb na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z., gm. P.. Zgłoszenie to wpłynęło do organu w dniu 3 lipca 2007r. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U.Nr 156 z 2006r. poz.1118 z późn.zm.) nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty, w terminie do dnia 20 lipca 2007r. Postanowienie to doręczone zostało J. G. w dniu 31 lipca 2007r. Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Starosta [...] zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych, z uwagi na nieuzupełnienie zgłoszenia o brakujące dokumenty. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2007r. Nr [...]. Na skutek wniesienia skargi przez J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lutego 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1981/07 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wobec doręczenia inwestorowi postanowienia dotyczącego uzupełnienia zgłoszenia po terminie określonym w tym postanowieniu (20 lipca) organ nie mógł zgłosić sprzeciwu z powołaniem się na niewykonanie przez stronę obowiązku wynikającego z tego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r., działając w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Starosta [...] nałożył na J. G. obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym zgłoszeniu robót budowlanych, w terminie 7-dniowym od daty doręczenia postanowienia, poprzez uzupełnienie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, naniesienie lokalizacji stawu na mapie oraz podanie jego powierzchni, dokładne określenie zakresu robót budowlanych i sposobu ich wykonania, przedłożenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodno – prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. (doręczoną inwestorowi w dniu 24 lipca 2008r.) Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego przez J. G. zgłoszenia, wskazując, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia o brakujące dokumenty. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] wydaną dnia [...] sierpnia 2008r., po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] podniósł, że organ pierwszej instancji otrzymał odpis wyroku WSA w Warszawie (wydanego w sprawie VII SA/Wa 1981/07) w dniu 19 czerwca 2008r. Starosta [...] zastosował się do treści w/w wyroku i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie 7-dniowym od daty doręczenia postanowienia. Wojewoda [...] wskazał, że inwestor otrzymał powyższe postanowienie w dniu 30 czerwca 2008r. i powinien był w terminie nałożonym w postanowieniu uzupełnić brakujące dokumenty. W ocenie organu odwoławczego, ze względu na nieuzupełnienie zgłoszenia przez inwestora, decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008r. wnosząca sprzeciw do zgłoszenia zamiaru remontu i modernizacji stawu jest prawidłowa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. G.. Skarżący podniósł, że dokumentacja, do dostarczenia której został zobowiązany postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. jest w posiadaniu Starosty [...] co najmniej od 3 lipca 2007r., tym samym żądanie jej po raz kolejny powoduje naruszenie art. 75 § 1 i art. 77 § 1 i § 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego organy obu instancji naruszyły również art. 10 § 1 kpa, pozbawiając go czynnego udziału w postępowaniu, bowiem nie wyznaczono inwestorowi terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008r., decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2008r. oraz postanowienie organu I instancji z [...] czerwca 2008r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepisy art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) stanowią wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 28 tej ustawy, wprowadzającej wymóg uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Na mocy tych przepisów możliwe jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie jedynie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia. Stosownie do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania prac budowlanych można przystąpić, jeśli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zgodnie z art. 30 ust. 2 (zdanie trzecie) w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Podkreślić należy, iż omawiany termin, określony w art. 30 ustawy - Prawo budowlane, jest terminem materialnoprawnym, bowiem jego upływ wywiera skutki w sferze prawa materialnego. Termin 30 dni przeznaczony jest dla organu administracyjnego, który w tak zakreślonym czasie uprawniony jest do wniesienia sprzeciwu w sytuacji wypełniającej dyspozycję art. 30 ust. 6 bądź art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast inwestor w tych samych ramach czasowych ma obowiązek powstrzymania się od rozpoczęcia robót budowlanych, po upływie tego terminu może przystąpić do zaplanowanych prac budowlanych. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w ustawowo określonym 30-dniowym terminie kończy postępowanie w sprawie zgłoszenia. Milczenie organu polegające na nie wniesieniu sprzeciwu oznacza w praktyce udzielenie zgody na realizację zamierzenia inwestycyjnego określonego w zgłoszeniu. Upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych, organ administracji architektoniczno-budowlanej traci wówczas kompetencję do zakwestionowania zaplanowanej inwestycji. Po stronie inwestora natomiast z upływem tego terminu wiąże się powstanie – z mocy samego prawa - uprawnienia do realizacji zamierzonych prac budowlanych. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 lutego 2008r. uchylił zaskarżoną wówczas decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że "wydanie postanowienia o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w dniu [...] lipca 2007r. doręczonym stronie w dniu 31 lipca 2007r. przerwało bieg trzydziestodniowego terminu na zgłoszenie przez organ sprzeciwu. Wobec jednak doręczenia postanowienia, dotyczącego uzupełnienia zgłoszenia, po terminie określonym w tym postanowieniu (20 lipca), organ nie mógł zgłosić sprzeciwu z powołaniem się na niewykonanie przez stronę obowiązku wynikającego z postanowienia. Mógł natomiast kolejnym postanowieniem w sposób już prawidłowy, a przede wszystkim skuteczny (np. w terminie 7-dniowym od daty doręczenia postanowienia) nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, tj. konieczności uzupełnienia zgłoszenia". Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stwierdzić należy, iż błędny jest pogląd Wojewody [...] wyrażony w zaskarżonej decyzji, że Starosta [...] wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2008r. zastosował się do treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2008r. wydanego w sprawie VII SA/Wa 1981/07. W wyroku tym stwierdzono, że postanowienie z [...] lipca 2007r. wydane przez Starostę [...] przerwało bieg 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, ale zostało wydane wadliwie, organ mógł jednak kolejnym postanowieniem zobowiązać inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. Takie stwierdzenie nie oznacza w żadnym razie, że Starosta [...] mógł wydać takie postanowienie w każdym czasie. Należy zwrócić uwagę na użycie czasu przeszłego przez Sąd, który wskazał, że Starosta [...] "mógł natomiast kolejnym postanowieniem (...) nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości". Wprawdzie nie wynika to w sposób wyraźny z uzasadnienia tegoż wyroku, jednakże oznacza to, że Starosta [...] mógł wydać kolejne postanowienie jedynie w ciągu 30 dni od doręczenia mu zgłoszenia, jeżeli w tym terminie dostrzegłby wadliwe wydanie poprzedniego postanowienia (z dnia [...] lipca 2007r.). Tylko w tych ramach czasowych możliwe więc było naprawienie przez ten organ własnego błędu, polegającego na wyznaczeniu inwestorowi nierealnego terminu na dostarczenie dodatkowej dokumentacji. Skoro więc wydanie przez Starostę [...] postanowienia z dnia [...] czerwca 2008r. wzywającego J. G. do uzupełnienia zgłoszenia nastąpiło po upływie okresu, w którym organ posiadał kompetencję do podejmowania działań w sprawie przedmiotowego zgłoszenia, wykluczało to w konsekwencji możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu w związku z niezastosowaniem się przez inwestora do nałożonego obowiązku. Na marginesie należy też zauważyć, niezależnie od wskazanej wyżej oceny prawnej, że Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy z uwagi na nieuzupełnienie braków zgłoszenia miał obowiązek zbadać, czy postanowienie nakładające ten obowiązek na inwestora było prawidłowe i ustosunkować się do odnoszących się do niego zarzutów zawartych w odwołaniu, tym bardziej, że postanowienie przewidziane w art. 30 ust. 2 jest niezaskarżalne. Warto ponadto zwrócić uwagę na powołanie przez Starostę [...] błędnej podstawy prawnej w postanowieniu z [...] czerwca 2008r. – zamiast art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego powołano przepis art. 35 ust. 3 tej ustawy, mający zastosowanie w przypadku nakładania obowiązku usunięcia nieprawidłowości na inwestora występującego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Ujawnione naruszenia art. 30 Prawa budowlanego powodują uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008r., decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2008r. oraz postanowienia organu I instancji z [...] czerwca 2008r., z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie III wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.