VII SA/Wa 1646/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. U. i E. U. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2011r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) wydaną dnia (...) maja 2011 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) marca 2011 r. umarzającą postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu (...).09.2008 r. do PINB wpłynęło pismo M. B. zawierające wniosek o skontrolowanie posiadania stosownych pozwoleń na budowę zjazdu na posesję położoną przy ul. (...) w W. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) w dniu (...).10.2008 r. przeprowadził oględziny stwierdzając wykonanie zjazdu od krawędzi jezdni do granicy posesji na szerokości 4 m i długości 15 m. z kostki brukowej. Wg oświadczenia inwestora zjazd wykonano w okresie lipiec-sierpień 2008 r. Zawiadomieniem z dnia (...).11.2008 r. zostało wszczęte na wniosek strony postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanego w/w zjazdu, a następnie decyzją nr (...) z dnia (...).12.2008 r. umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego wszczęte w sprawie "samowolnie wykonanego wjazdu na teren posesji przy ul. (...) w W. W związku z zaskarżeniem powyższego rozstrzygnięcia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) z dnia (...).02.2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) postanowieniem nr (...) z dnia (...).06.2009 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wjazdu na posesję nr 1(...) w pasie drogowym ulicy (...) w W. oraz nałożył na inwestorów – S. i E. U. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Następnie organ powiatowy decyzją nr (...) dnia (...).09.2009 r. nakazał S. i E. U. rozbiórkę wjazdu z kostki brukowej od krawędzi jezdni do granicy posesji nr (...) na szerokości 4,00 m i długości 15,00 m w pasie drogowym ulicy (...) w Warszawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku przeprowadzenia postępowania z wniosku S. i E. U. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...).02.2009 r. Decyzją nr (...) z dnia (...).11.2009 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...).09.2009 r. nakazującą dokonanie rozbiórki wjazdu na w/w posesję. Decyzja ta była przedmiotem kontroli sądu. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. wydanym na rozprawie w sprawie VII SA/Wa 2332/09 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2009 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki zjazdu. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w jego ocenie w postępowaniu naruszono zasady postępowania określone w art. 7 i 77 § 1 kpa. Sąd w wytycznych zawartych w uzasadnieniu wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym konieczne będzie rozważenie potrzeby przeprowadzenia rozprawy, przesłuchanie wszystkich wskazanych w skardze świadków, dodatkowe wysłuchanie skarżących a także przedstawiciela Zarządu Dróg Miejskich. Obowiązkiem organów będzie również ocena dowodów z dokumentów, na które skarżący powoływali się w odwołaniu oraz w skardze. Dowody, o których mowa muszą być poddane rzetelnej analizie i ocenie. Mają one służyć wyjaśnieniu: 1) czy pomiędzy skarżącymi a Zarządem Dróg Miejskich doszło do zawarcia jakiejkolwiek umowy co do zakupu materiałów oraz wykonania robót związanych ze zjazdem, 2) kiedy dokonano budowy drogi znajdującej się przy ulicy (...) w sąsiedztwie posesji o nr. (...) oraz kiedy zbudowano po raz pierwszy ( przez kogo) zjazd na tę posesję, 3) jaki był zakres prac wykonanych przez Zarządcę Drogi dotyczących samego zjazdu a jaki związanych z wykonaniem odwodnienia. a. na czym konkretnie polegała poprawa nawierzchni ( drogi, zjazdu), b. czy była to przebudowa, czy też remont w rozumieniu art. 3 pkt 7 a i art. 8 Prawa budowlanego, 4) czy zjazd przed przebudową (remontem) ocenianym w niniejszej sprawie funkcjonował w spornym miejscu (jak wówczas wyglądał). Powyższe ustalenia w ocenie Sądu będą miały istotne znaczenie ze względu na treść art. 29 ust. 1i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U Nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.) Gdyby się bowiem okazało, że wykonane odwodnienie i poprawa nawierzchni wiązała się z przebudową drogi to przebudowa bądź budowa zjazdu z tej drogi do nieruchomości skarżących należałaby nie do nich ale do Zarządcy Drogi. Oczywiście nie oznacza to, że zarządca nie mógłby ze skarżącymi zawrzeć umowy, z której wynikałoby, że niektóre prace związane z przebudową zjazdu wykonają w całości bądź w części skarżący (także przy użyciu zakupionych przez siebie materiałów) Taka sytuacja ile rzeczywiście miałaby miejsce nie powodowałaby jednak, iż inwestorem byli by skarżący. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną (...) marca 2011 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnego remontu nawierzchni zjazdu z posesji przy ul. (...). W uzasadnieniu organ podał, że przeprowadził w dniu (...).10.2010 r. oględziny, w czasie których stwierdzono wykonanie remontu nawierzchni zjazdu od krawędzi jezdni do granicy posesji, na szerokość 4,00 m i długości 15, 00 m z kostki brukowej. Organ podał także, że z dokumentacji fotograficznej wykonanej w latach poprzednich przez właściciela posesji nr (...) wynika, że przedmiotowy odcinek pobocza wykonany był z kostki brukowej, jednak jego stan techniczny był nieodpowiedni, wymagający natychmiastowej naprawy. Zgodnie z pismem Zakładu Remontów i Konserwacji Dróg , firma ta wykonała na zlecenie Zarządu Dróg Miejskich roboty budowlane polegające na wykonaniu chodnika oraz utwardzeniu pobocza płytami ażurowymi. Według oświadczenia byłej właścicielki posesji przy ul. (...) zjazd istniał od około 1950 r. Wobec tego w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego mając na uwadze, że inwestor dokonał remontu zjazdu oraz, że zjazd nie powoduje występowania zagrożenia dla ludzi i mienia brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie przeprowadził postępowania w sposób właściwy tzn. nie uwzględnił wiążących go wytycznych Sądu co uzasadnia uchylenie wydanego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim, w ocenie organu odwoławczego przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) ponownie rozpatrując sprawę ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku, tj. przeprowadzić rozprawę, przesłuchując wszystkich świadków wskazanych w skardze, wysłuchać E. U. oraz S. U. oraz przedstawiciela Zarządu Dróg Miejskich , pouczając w/w osoby o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Ponadto organ powiatowy ma przeprowadzić szczegółową analizę dokumentów, na które powołują się skarżący w skardze z dnia (...) grudnia 2009 r. oraz ustosunkować się do każdego z nich, oraz wyjaśnić wątpliwości wskazane w orzeczeniu sądu. Jednoznacznego ustalenia wymaga osoba inwestora, czas wykonania inwestycji oraz ustalenie i poparcie stosownym materiałem dowodowym czy inwestor posiadał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Uzupełnienie w/w danych postępowania dowodowego pozwoli organowi ustalić właściwy tryb postępowania w rozstrzyganej sprawie i wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego, decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - co uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli S. i E. U. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi odwoławczemu: 1) naruszenie art. 6 kpa w związku z 8 kpa w związku z 11 kpa oraz w związku z 89 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie uznania, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i że wymagane jest do jej wyjaśnienia przeprowadzenie rozprawy administracyjnej; 2) naruszenie art. 12 kpa poprzez kierowanie do organu I instancji nakazów, które dążą do przedłużenia postępowania. 3) naruszenie art. 15 kpa poprzez zaniechanie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. 4) naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa i 80 kpa poprzez uznanie, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony 5) naruszenie artykułu 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 kpa poprzez przyjęcie i rozpatrzenie odwołania wniesionego przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa; 6) naruszenie art. 134 kpa w związku z art. 127 § 1 kpa oraz 28 kpa poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy wniosła go osoba niebędąca stroną w rozumieniu art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 Tpca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), kontroluje jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub rozstrzygnięcia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. , nr 153, poz 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2011 r. Postawą materialno-prawną kontrolowanej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym, (wg treści na dzień wydania decyzji) organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu przesłanki wskazane w w/w przepisie zaistniały w rozpoznawanej sprawie uzasadniając wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa. Przede wszystkim powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadząc ponownie postępowanie ( po uchyleniu decyzji wyrokiem Sądu) nie uwzględnił wytycznych zawartych w wyroku dnia 21 kwietnia 2010 r. tj. nie wysłuchał przedstawiciela Zarządu Dróg Miejskich - ani też nie dokonał analizy zebranych dokumentów, które miałyby wskazać zakres prac dotyczących zjazdu a związanych z wykonaniem odwodnienia drogi, nie ustalił na czym konkretnie polegała poprawa nawierzchni drogi lub zjazdu - i w tym celu nie dokonał rzetelnej analizy i oceny dokumentów, na które powoływano się w odwołaniu oraz w skardze. Tych wytycznych organ nie wykonał mimo, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pomimo wytycznych sądu organ nie przeanalizował posiadanych dokumentów i nie przedstawił ich oceny w uzasadnieniu decyzji, nie przeprowadził też w sposób wskazany w uzasadnieniu wyroku postępowania wyjaśniającego, nie uzasadnił z jakich powodów uznał, że wykonywane roboty budowlane uznał za remont zjazdu a nie za jego wybudowanie, nie ustalił w sposób jednoznaczny zakresu wykonywanych robót. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 w/w ustawy, uzasadnia ocenę organu odwoławczego, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organy wydały rozstrzygniecie z naruszeniem art. 134 kpa w zw. z art. 127 § 1 kpa oraz 28 kpa - poprzez przyjęcie i rozpatrzenie odwołania wniesionego przez osobę nie będącą stroną postępowania należy podnieść, iż posiadanie przymiotu strony wnioskującego o wszczęcie postępowania M. B. przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kwestionując prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania na jego wniosek. Ocena ta wiąże sąd rozpatrujący niniejszą sprawę. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku