VII SA/Wa 1649/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi Z W na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę VIISA/Wa 1649/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku z dnia 27 marca 2017 r. Z. W., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu (jednokierunkowego) z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku Z. W. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu (jednokierunkowego) z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. [...], Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] marca 2017 r., na mocy której odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu (jednokierunkowego) z drogi krajowej nr [...], do działki nr [...] w m. [...]. Z. W. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał kontrolowaną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w art. 162 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. zawarte są uregulowania ustanawiające trzy normy prawne, ponieważ w pkt 1 zamieszczono postanowienia odnoszące się do dwóch alternatywnych dla siebie sytuacji. Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Trzecią normę ustanawia art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i odnosi się ona do kontroli działań zmierzających do stwierdzenia ziszczenia się warunku dodanego do decyzji (Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 340; T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, s. 50-51). Organ podkreślił, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek; bezprzedmiotowość decyzji powstaje zawsze po jej wydaniu (Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 339; T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, s. 51-54). Wskazał ponadto na treść wyroku NSA z dnia 3 września 2014 r. II OSK 519/13 . Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Podkreślił, że z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Natomiast bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym. Organ z uwagi na ww. rozważania wyjaśnił, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...] zezwalająca na lokalizację zjazdu (jednokierunkowego) z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. [...] została wykonana a sam zjazd na warunkach wskazanych przez zarządcę drogi krajowej nr [...] został zrealizowany w 2007 r. przez spółkę "[...]" (obecnie [...]) z siedzibą w [...], dlatego też bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie nie zachodzi gdyż podmiot, który uzyskał zgodę zarządcy drogi na lokalizację zjazdu nie przestał istnieć a zjazd jak wskazano został wybudowany i nadal funkcjonuje. Podkreślił , że budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - [...] nie przewiduje likwidacji ww. zjazdu lecz jego przebudowę do czego obliguje organ dyspozycja art. 29 ust. 2 cyt. ustawy o drogach publicznych. Po przebudowie drogi przedmiotowy zjazd będzie "de facto" z dodatkowej jezdni drogi ekspresowej [...] a nie z jezdni głównej tej drogi i to właśnie dlatego powstał przedmiotowy zapis "o funkcjonowaniu zjazdu" w decyzji lokalizacyjnej z [...] sierpnia 2006 r. Skargę do Sądu na powyższą decyzję z dnia [...] maja 2017 r. wniósł Z. W. Skarżący zarzucił ww. decyzji: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji,tj.art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1), art. 162 § 1 pkt. 1) Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: a. niewyczerpujące zebranie i błędną ocenę materiału dowodowego skutkujące dokonaniem błędnych ustaleń (m. in.: ustalenie o funkcjonowaniu zjazdu), bądź pominięciem istotnych elementów stanu faktycznego (m. in.: struktura własności i sposób usytuowania działek po podziale działki numer [...] i sprzedaży [...] działki nieprzylegającej do drogi krajowej nr [...]); b. uznanie, iż w stanie faktycznym zawisłej sprawy w porównaniu ze stanem faktycznym na dzień wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 roku nie zachodzą zmiany skutkujące bezprzedmiotowością oznaczonej decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 pkt. 1 K.p.a., podczas gdy uwzględnienie okoliczności wskazywanych przez skarżącego oraz wynikających z materiału dowodowego winno prowadzić do konkluzji o bezprzedmiotowości oznaczonej decyzji i w konsekwencji stwierdzenie jej wygaśnięcia; c. zaniechania zbadania prawidłowości decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 roku i jej wpływu na wystąpienie przesłanki interesu społecznego w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji wadliwej; d. niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których podnoszone przez skarżącego okoliczności faktyczne uniemożliwiające wykonanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 roku, nie zostały uznane za wystarczające dla stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji; II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie: a. przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z póżn. zm.) skutkujące pominięciem istotnych z punktu widzenia interesu społecznego w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 roku okoliczności dotyczących prawidłowości tej decyzji; b. przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych skutkujące brakiem dokonania ustaleń, co do dysponowania przez adresata decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 roku interesem prawnym w postępowaniu o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu. Z uwagi na ww. zarzuty skarżący wniósł o : 1) o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu centralnego; 2) o zasądzenie od organu centralnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według spisu kosztów złożonego przed zamknięciem rozprawy, a w przypadku niezłożenia - według norm przepisanych; 3) w wypadku uwzględnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego - o zobowiązanie organu do wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia organ centralnego decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 roku. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2017 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2017r., odmawiającą Skarżącemu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. zezwalającej [...] ( dawniej [...] ) na lokalizację zjazdu jednokierunkowego z drogi krajowej nr [...], do działki [...] w [...]. Kontrolowane decyzje wydane zostały na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy administracji publicznej prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W świetle zaś art. 162 § 3 k.p.a. organ stwierdza wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. w drodze decyzji. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. reguluje dwie odrębne sytuacje. Po pierwsze, organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa. Po wtóre, organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi na interes społeczny lub w interesie strony. W pierwszym przypadku odsyła do przepisów szczególnych, nakazujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Drugi stanowi natomiast samoistną materialnoprawną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ,w obu opisanych w tym przepisie sytuacjach, jest bezprzedmiotowość decyzji. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Należy je zatem wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony, o której uprawnieniach lub obowiązkach o charakterze osobistym rozstrzyga organ, czy też w przypadku rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego będziemy mieli natomiast do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto o prawach lub obowiązkach dotyczących rzeczy, co do których - w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia - te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z przyznanego jej decyzją uprawnienia. W przypadku, gdy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, przyjmuje się, że norma prawa zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odsyłający, co oznacza, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie prawa. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości nie jest wystarczające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, ponieważ należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 748/14). Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga bowiem łącznego spełnienia hipotetycznego stanu faktycznego: bezprzedmiotowości i interesu społecznego lub interesu strony. Interes społeczny, jak i to, że leży to w interesie strony nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2917/15). Przepisem, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., dającym podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o lokalizacji zjazdu jest art. 29. 1. Ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. , zaś w ustępie przesądza, iż 5. decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. Sąd dostrzega, że organy administracji nie wskazały na powyższe w uzasadnieniach dokonanych przez siebie rozstrzygnięć , co jednak pozostaje bez wpływu na ich prawidłowość. Organy obu instancji zasadnie stwierdziły bowiem, że w niniejszej sprawie przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie miał zastosowania. Nie stwierdzono bowiem zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości w sprawie zakończonej wydaniem decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej wygaśnięcia ani co do podmiotu, na wniosek którego wszczęto postępowanie zakończone ww. decyzją, tj. [...] obecnie [...], ani też co do jej przedmiotu – zjazdu . Nadal bowiem istnieje podmiot ww. decyzji, tj. [...], jak również istnieje przedmiot tejże decyzji, albowiem sporny zjazd nadal funkcjonuje i jest używany. Brak jest także, zdaniem Sądu , jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że beneficjent zjazdu zrezygnował lub planuje zrezygnować ze swoich uprawnień wynikających z decyzji o lokalizacji omawianego zjazdu. Podkreślić przy tym należy, że dopiero ewentualne ustalenie, że decyzja o lokalizacji zjazdu stała się bezprzedmiotowa, otwierałoby drogę do badania, czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub interesie strony. Brak spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości decyzji o lokalizacji zjazdu, brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wynikających z nakazu przepisu prawa (tj. art. 29 ust.5 ustawy o drogach publicznych), oraz niewykazanie, aby wygaśnięcie decyzji leżało w interesie społecznym lub w interesie strony, wykluczały tym samym możliwość stwierdzenia wygaśnięcia spornej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Prawidłowo w rozpatrywanej sprawie oceniono również, że nie można stwierdzić wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o lokalizacji zjazdu na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten obliguje organ administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przypadku niedopełnienia przez stronę nałożonego na nią warunku, a decyzja o lokalizacji zjazdu z dnia [...] sierpnia 2006r. bezspornie nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę jakiegokolwiek warunku. Wyjaśnić przy tym należy, że w znaczeniu prawnym warunek to zdarzenie, które jest przyszłe i niepewne, ponieważ może się pojawić lub też nie. Zgodnie z doktryną prawa administracyjnego, zamieszczenie w treści decyzji administracyjnej warunku powoduje, że jej prawne skutki zależą w całości od zdarzenia, które staje się treścią warunku. Z zaistnieniem zdarzenia może być związany skutek zawieszający lub rozwiązujący konkretnego rozstrzygnięcia - w związku z powyższym, warunek wywołujący takie skutki nosi nazwę warunku zawieszającego lub też rozwiązującego. W momencie zaistnienia zdarzenia, które jest treścią warunku rozwiązującego, skutki prawne decyzji administracyjnej ustają i można stwierdzić wygaśnięcie decyzji. Ziszczenie się zaś warunku zawieszającego, który odracza wykonanie praw lub obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej, skutkuje możnością wykonania decyzji (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 1186). Tego rodzaju sytuacja w przedmiotowej sprawie zaś nie zaistniała. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Skarżącego Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji organy nie badają, czy stanowiąca jego przedmiot, ostateczna decyzja administracyjna była wadliwa czy też została wydana zgodnie z prawem, tak więc wszelkie zarzuty Skarżącego dotyczące zgodności z prawem decyzji o lokalizacji zjazdu z dnia [...] sierpnia 2006r. nie mogły być w tym postępowaniu rozpatrzone ani przez organy, ani przez Sąd. Także brak zgody Skarżącego na dalsze funkcjonowanie zjazdu ewentualnie jego przebudowę nie może być przedmiotem postępowania w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) orzekł jak na wstępie.