VII SA/Wa 165/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] września 2004 r, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 16 lipca 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził oględziny w sprawie kontroli zabudowy budynku gospodarczo-handlowego i dobudowy garażu na terenie posesji położonej w D. przy ul. Z.. W wyniku kontroli organ nadzoru ustalił, że po południowej stronie budynku gospodarczego zlokalizowany jest budynek garażowy o konstrukcji stalowej ze ścianami i dachem z blachy trapezowej. Budynek o wymiarach 7,60 m x 6,70 m ustawiono na płycie betonowej. Obiekt posiada obróbki blacharskie. W ścianie frontowej wykonano trzy sztuki wrót garażowych. Obiekt jest oddalony od ogrodzenia działki od 0,5 m do 2,0 m. Obecny w trakcie kontroli inwestor – Z. W. oświadczył, że garaż został zrealizowany w 1998 roku i na jego budowę nie posiada pozwolenia na budowę. W związku z dokonanymi podczas oględzin ustaleniami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2004r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego - zobowiązał inwestora do przedłożenia określonych dokumentów, a następnie, wobec nie wykonanie przez inwestora ciążącego na nim obowiązku, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2005r. - nakazał dokonanie rozbiórki obiektu zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W wyniku złożonego przez Z. W. odwołania od decyzji Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postanowienie Nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę samowolnej budowy budynku garażowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. odniósł się do uwag przedstawionych w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r. Nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwana dalej: prawem budowlanym, wstrzymał roboty budowlane związane z samowolną budową budynku garażowego zlokalizowanego na terenie działki położonej przy ul. Z. w D. oraz zobowiązał Z. W. do przedstawienia w terminie dnia 1 kwietnia 2006r.: - zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy D. o zgodności zrealizowanej budowy budynku garażowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego obiektu garażowego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia 7 lutego 2006r. Burmistrz Miasta i Gminy D. poinformował, że dla terenu na którym znajduje się samowolnie zrealizowany garaż nie ma obecnie planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego dla w/w terenu utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003r. oraz że dla w/w budynku nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy w/w obiektu garażowego - zobowiązał Z. W. do dokonania rozbiórki wykonanego samowolnie budynku garażowego, zlokalizowanego na posesji w D. przy ul. Z.. O wykonaniu zobowiązania należy powiadomić Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem Nr [...] obowiązku, w związku z powyższym - w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – orzekł nakaz rozbiórki. Od decyzji organu I instancji Z. W. wniósł odwołanie. Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu w/w odwołania - utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, ponieważ w myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W związku z powyższym, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Co prawda istnieje możliwość dokonania legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, pod warunkiem jednak, że zaistnieją przesłanki określone w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, czyli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji wskazał, że z pisma Wójta Miasta i Gminy D. z dnia 7 lutego 2006r., wynika, że nie została spełniona przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (brak aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego), a ponadto inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego, zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Należy więc uznać, iż w świetle powyższego brak jest prawnej możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] wniósł Z. W. podnosząc, że sporny garaż to wiata, która jest budowlą nietrwale związaną z gruntem, ponieważ nie posiada fundamentów, a jej konstrukcja jest skręcana na śruby. Ponadto wskazał, że w/w obiekt budowlany został wzniesiony w 2004 roku. Skarżący stwierdził, że legalizacja wiaty (samowolnie wybudowanego garażu, położonego na terenie posesji przy ul. Z. w D.) jako budowli nietrwale związanej z gruntem i zrealizowanej tymczasowo zakończyłoby postępowanie, które trwa od 3 lat, dlatego wniósł o uwzględnienie jego skargi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Należy stwierdzić, że niezależnie od treści skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 134 cytowanej wyżej ustawy, obowiązkiem Sądu było zbadanie m.in. materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] zapadły w związku z ostatecznym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r. Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. Dlatego na podstawie art. 135 w/w ustawy, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - Sąd obowiązany był również zbadać podstawę prawną tego postanowienia. Wszystkie wymienione wyżej akty administracyjne, które zostały wydane w niniejszej sprawie, opierały się bezpośrednio lub pośrednio na przepisach art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118). Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie o sygn. akt P 37/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W/w wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2007r. Nr 247, poz. 1844 i wszedł w życie w dniu 29 grudnia 2007r. Wymieniona wyżej okoliczność pozostaje nie bez znaczenia dla wyniku toczącego się w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonym dla danego postępowania. W/w przepis Konstytucji wprowadza zasadę wzruszalności orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych uznanych za sprzeczne z Konstytucją. Nie stają się one nieważne z mocy prawa, a konieczne jest dopiero przeprowadzenie odpowiedniego postępowania, by uzyskać uchylenie, zmianę lub unieważnienie (por. Bogusław Banaszak "Prawo konstytucyjne", Wyd. C.H. Beck, 1999r., str. 116 - 117). W odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym właściwy tryb ich eliminowania z obrotu prawnego - w razie orzeczenia niezgodności z Konstytucją przepisu, na podstawie którego decyzja, czy postanowienie zostały wydane - normuje art. 145a § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt II SA/Ka 2164/00, publ. LexPolonica nr 357208). Przepis ten stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją. Tak więc wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji lub postanowienia, zgodnie z art. 145a § 1 Kpa, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego obu instancji postępowanie administracyjne, dotyczące samowolnie zrealizowanego garażu, zlokalizowanego w D. przy ul. Z., toczyło się w oparciu o art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118). Następnie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. Trybunał Konstytucyjny uznał w/w przepisy za niekonstytucyjne w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Wymieniona wyżej okoliczność powoduje, że została spełniona dyspozycja art. 145a § 1 Kpa i dlatego zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji oraz postanowienie Nr [...] podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W dalszym postępowaniu organ winien zatem ponownie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06. Ustalenia te winny być dokonane z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 i 80 Kpa oraz nowego brzmienia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880). W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.