VII SA/Wa 165/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 165/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lipa 2007r. w części, w jakiej nakazano P. S. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku letniskowego o wymiarach 4,50mx6,00 m z tarasem posadowionego na działce nr [...] położonej we wsi B. w gminie W. a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności wspominanej decyzji PINB w C. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu [...] marca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomił strony o dacie przeprowadzenia dowodu z oględzin budynku posadowionego na działce nr [...], położonej w miejscowości B., w gminie W. Datę tej czynności, wobec braku odrębnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa.), należy uznać za datę wszczęcia z urzędu przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji postępowania administracyjnego w sprawie określonej w tym zawiadomieniu. W związku z ustaleniem w trakcie postępowania wyjaśniającego, że 1) inwestorzy (tj. J. i P. S.) na przełomie maja i czerwca 2000 r. wykonali "z elementów drewnianych obiekt gospodarczy, służący do przechowywania sprzętu rekreacyjnego i sporadycznego nocowania w nim w okresie letnim", a "Wg oświadczenia strony obiekt posiada instalację elektryczną, własną studnię i betonowy zbiornik na ścieki" i 2) został on wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji - na podstawie art. 48 ust. 2 I 3 ustawy Prawo budowlane - wydał w dniu [...] marca 2007r. postanowienie. Postanowieniem tym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku letniskowego posadowionego na działce nr [...], położonej we wsi B., w gminie W. oraz -1 - nakazano inwestorom przedstawienie - w wyznaczonym terminie -dokumentów określonych szczegółowo w rozstrzygnięciu tego postanowienia. Następnie ze względu na fakt niewykonania nałożonych obowiązków, PINB w C. — na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego — wydał w dniu [...] lipca 2007 r. decyzję, którą nakazał J. i P. S. (jako inwestorom) rozbiórkę - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - budynku letniskowego o wymiarach 4,50m x 6,00m z tarasem, posadowionego na działce nr [...], położonej we wsi B., w gminie W. Decyzja ta stała się ostateczna. Ze względu na treść pisma organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2009 r., [...] WINB zawiadomił strony (w dniu [...] marca 2009r.) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nieważności wspomnianej decyzji PINB w C. w części, w jakiej rozbiórkę obiektu budowlanego nakazano P. S. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., która z kolei została uchylona w całości decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. a samo postępowanie umorzone (art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Mając na uwadze uzasadnienie rozstrzygnięcia podjętego przez GINB, [...] WINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego tym razem w sprawie nieważności decyzji PINB w C. z dnia [...] lipca 2007r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ zaznaczył, że celem niniejszego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy wspomniana decyzja nie zawiera którejkolwiek z ciężkich wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ przypomniał przy tym, że ocena ewentualnego istnienia owych wad przedmiotowej decyzji zgodnie z istotą tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego — winna być dokonana na tle obowiązującego w dniu jej wydania stanu prawnego oraz istniejącego wówczas stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż na tę ocenę nie mogą mieć wpływu ani zmiany stanu prawnego ani zmiany stanu faktycznego, mające miejsce już po wydaniu przez PINB w C. decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. W związku z powyższym organ nadzorczy stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym PINB w C. prawidłowo zastosował tryb postępowania administracyjnego przewidziany przez ustawodawcę w art. 48 prawa budowlanego, co wynika stąd, że: 1) będący przedmiotem nakazu obiekt budowlany co jest -2- bezsporne - został wybudowany "na przełomie miesiąca maja i czerwca 2000 r.", 2) budowa tego obiektu budowlanego, określonego w zaskarżonej decyzji mianem budynku letniskowego", mogła być rozpoczęta wyłącznie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), nawet w przypadku, gdyby obiekt ten nie był trwale związany z gruntem (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. I pkt 12 prawa budowlanego) oraz - co również jest niewątpliwe — 3) inwestorzy nigdy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu budowlanego. Co więcej wydanie nakazu rozbiórki było ustawowym obowiązkiem PINB w C., wobec niewykonania przez inwestorów w wyznaczonym terminie obowiązków określonych w postanowieniu tego organu z dnia [...] marca 2007 r. w zw. z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego. Jednakże zasadnicze - w świetle przepisów art. 156 § I k.p.a. - wątpliwości [...] WINB budzi kwestia prawidłowości skierowania do P. S. nakazu rozbiórki - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę — budynku letniskowego. Po pierwsze - bezsporne jest, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego został skierowany — zgodnie z treścią art. 52 prawa budowlanego do inwestorów, (przy czym J. S. była zarówno inwestorem jak i właścicielem obiektu budowlanego), a po wtóre, że jednym z nich był P. S. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania administracyjnego. Zatem niewątpliwie nakaz ów został skierowany do osób będących stronami w sprawie, co wyklucza istnienie przesłanki, o jakiej mowa, w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Skierowanie go do inwestora nieposiadającego tytułu prawnego do obiektu budowlanego tj. właśnie do P. S., nie pozostaje wobec tego w sposób jasny i niedwuznaczny w sprzeczności z treścią art. 52 prawa budowlanego i dlatego nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, o jakim jest mowa wart. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Niemniej organ zwrócił uwagę, że okoliczność nieposiadania przez inwestora tytułu prawnego do obiektu budowlanego, albo utrata przezeń takiego tytułu w trakcie postępowania administracyjnego jest równoznaczna z tym, iż inwestor taki nie będzie miał możliwości wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Skierowanie zatem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego do P. S., który będąc inwestorem nie posiadał jednocześnie tytułu prawnego do tego obiektu oznacza, że decyzja PINB z dnia [...] lipca 2007r. w tej części była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Ujmując tę kwestię innymi słowy: -3- decyzja ta we wspomnianej części jest dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. J. S. wniosła odwołanie od decyzji [...] WINB w części, w której organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].07.2007r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. po rozpoznaniu odwołania J. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] października 2009r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w C. z dnia [...] lipca 2007r. znak [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ - za organem I instancji przypomniał stan faktyczny sprawy i powtórzył argumenty tego organu co do tego, że decyzja PINB z dnia [...].07.2007r. nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156§1 pkt. 4 kpa tzn. nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Natomiast GINB nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego, co do tego, że decyzja PINB w C. z dnia [...].07.2007r. jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156§1 pkt. 5 kpa, tj. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Organ zauważył, że niewykonalność decyzji może być faktyczna, tj. nie ma możliwości technicznych wykonania obowiązków nałożonych decyzją oraz prawna - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonywaniu obowiązków nałożonych decyzją. Ponadto nie można mówić o niewykonalności decyzji, jeżeli wynikające w niej obowiązki mieszczą się w granicach prawa. Wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku nie uniemożliwiają żadne przepisy prawa jak i wykonanie tego obowiązku jest możliwe przy użyciu dostępnych technik i w obecnym stanie wiedzy technicznej. Nadto samowola budowlana jest stanem niezgodnym z prawem zaś rozbiórka samowoli budowlanej ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. A zatem obowiązek ten mieści się w granicach prawa. Mając na względzie powyższe organ stwierdził, że decyzja PINB nie jest obarczona wadą określoną w art. 156§1 pkt. 5 kpa, tj. była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność ma charakter trwały. Ponadto w/w decyzja organu powiatowego z dnia [...].07.2007r. została wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. -4- J. S. wniosła skargę na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 49b ust 2 pr. budowl. i art. 7 k.p.a.poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o nakazaniu rozbiórki wybudowanego przez skarżącą obiektu, pomimo iż skarżąca wyrażała wolę rozpoczęcia procedury legalizacyjnej. Skarżąca do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, bez swojej winy nie posiadała wymaganego prawem dokumentu, tj. planu zagospodarowania przestrzennego, ani decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana dopiero w dniu [...] stycznia 2009 roku, wobec czego organ powinien rozpocząć procedurę legalizacyjną przed wydaniem ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu, a po uzyskaniu wskazanej decyzji o warunkach zabudowy, art. 48 ust 1 i 2 pr. budowl. polegające na utrzymaniu w obrocie prawnym zaskarżoną decyzją, decyzji o nakazaniu rozbiórki przedmiotowego obiektu, wobec zachodzenia przesłanek określonych w ust 2 w/w przepisu, albowiem przedmiotowy obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy oraz nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym jego legalizację, art. 2 Konstytucji, gdyż zaskarżona decyzja utrzymuje w obrocie prawnym decyzję, która w sposób rażący narusza zasady sprawiedliwości społecznej. Decyzja PINB została wydana dopiero po kilku latach od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ nie wziął pod uwagę, w jakim celu skarżąca postawiła przedmiotowy domek letniskowy oraz tego, iż skarżąca dokonała znacznych inwestycji na swojej działce dla celów rekreacyjno —wypoczynkowych oraz że istnieje możliwość jego legalizacji. art. 10 § 1 k.p.a. polegające na tym, iż skarżąca nie otrzymała decyzji PINB ponieważ nie miała możliwości odbioru dokumentu urzędowego, a tym samym nie mogła ona odwołać się od wskazanej decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki domku letniskowego, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 17 i 28 pkt 2 pr. budowl. — polegające na tym, iż organ uznał P. S. za inwestora, pomimo iż nie jest on -5- właścicielem działki, na której postawiono przenośny domek letniskowy i nie podejmował się on jakiejkolwiek inwestycji na działce należącej do skarżącej, a więc skierowania zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Mając na uwadze powyższe wniosła o: 1. wszczęcie i przeprowadzenie postępowania mediacyjnego celem umożliwienia legalizacji postawionego domku letniskowego; 2. wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę; ewentualnie: 3. uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. w całości oraz poprzedzających ją decyzji [...] WINB z dnia [...] października 2009 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej: P.p.s.a.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Niezależnie bowiem od zarzutów skargi wskazać należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 w zw. z art. 127 i 138§1 pkt. 2 kpa oraz art. 139 kpa. Zgodnie z wyrażoną w art. 16 zasadą trwałości decyzji ostatecznych decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne a ich uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania może -6- nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie z przepisami kpa i przepisami szczególnymi nie służy odwołanie od decyzji organu II instancji, decyzji wydanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej tego terminu. Jednocześnie z treści art. 127 kpa wynika, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Inaczej zatem niż postępowanie przed organem I instancji, które - zgodnie z treścią art. 61 §1 kpa - może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony - postępowanie odwoławcze może być uruchomione jedynie w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot oraz w ustawowym terminie czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że wzruszenie ostatecznej decyzji pierwszej instancji w trybie odwoławczym bez uprzedniego wniesienia odwołania przez stronę postępowania stanowi rażące naruszenie przepisów art. 138 i 16 §1 kpa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156§1 pkt. 2 kpa (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1985 r. SA/Wr 127/85 OSP 1988/9/198). Powyższe kwestie mają priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Uszło bowiem uwadze organu odwoławczego, że skarżąca w odwołaniu z dnia [...].10.2009r. wyraźnie wskazała w jakim zakresie nie zgadza się z treścią rozstrzygnięcia organu I instancji a mianowicie z częścią, w której "odmawia się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].07.2007r." Co za tym idzie, decyzja z dnia [...].10.2009r. w części, w której stwierdza się nieważność decyzji PINB z dnia [...].07.2009r. w stosunku do P. S. nie była przedmiotem zaskarżenia przez żadną ze stron. W konsekwencji powyższego w tej części decyzja ta stała się ostateczna z upływem 14 dni od dnia doręczenia jej stronom. Tym samym organ odwoławczy w oparciu o wniesione przez J. S. odwołanie nie był uprawniony do rozstrzygania co do całej decyzji z dnia [...].10.2009r. lecz jedynie co do jej części, którą odmówiono stwierdzenia nieważności w pozostałym zakresie a zatem w zakresie nakazania rozbiórki obiektu - domku letniskowego przez J. S. W konsekwencji uchylając zaskarżoną decyzję w całości organ w części dotyczącej P. S. działał bez wniosku uprawnionego podmiotu a to skutkuje przyjęciem, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 i 16 kpa. -7- Niezależnie od wskazanej wyżej kwestii nie może również ujść uwadze, że organ odwoławczy nie rozważył czy uchylając w całości decyzję organu I instancji nie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius. Mocą tej pierwszej decyzji stwierdzono wszak nieważność decyzji nakazującej rozbiórkę w stosunku do P. S.- męża skarżącej. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji (po uprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji) będzie miała niewątpliwie wpływ na sferę obowiązków skarżącej - właścicielki nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt objęty nakazem rozbiórki. Wyrażony w art. 139 kpa zakaz reformationis in peius zakazuje organowi odwoławczemu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja (organu I instancji) rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że nie podzielił on stanowiska organu I instancji co do tego, że decyzja z dnia [...].07.2007r. dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156§1 pkt. 5 kpa, co legło u podstaw uchylenia decyzji w tej części i odmowy stwierdzenia nieważności. Nie przesądzając o trafności któregokolwiek stanowiska stwierdzić należy, że - mając na uwadze zakaz reformationis in peius - organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy mógłby uchylić decyzję organu I instancji w całości tylko w sytuacji stwierdzenia, że rozstrzygnięcie organu I instancji rażąco narusza prawo. W uzasadnieniu decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej kwestii, co czyni niemożliwym dokonanie -prawidłowej oceny rozstrzygnięcia przez Sąd. Wobec jednak stwierdzenia przez Sąd rażącego naruszenia art. 16 i 138 kpa - z przyczyn jak na wstępie niniejszych rozważań powyższe kwestie pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną, A zatem przedmiotem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy pozostanie jedynie ta część decyzji organu I instancji, która była przedmiotem zaskarżenia a zatem, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].07.2007r. W tej sytuacji jako przedwczesne należało uznać odnoszenie się do zarzutów skargi. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145§1 pkt. 2 oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.