VII SA/Wa 165/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (sprawozdawca), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P.W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi wniesionej przez T. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]listopada 2012 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...]sierpnia 2012 r. Nr [...]. Ostatnią z wymienionych decyzji organ powiatowy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce przy ul. [...] w W., nałożył na L. S. obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą ww. budynku, w terminie trzech miesięcy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu tej decyzji organ powiatowy podał, iż decyzją z [...]lutego 2012 r. Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z [...] grudnia 2011 r. Nr [...] nakładającą na L. S. obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez tut. Inspektorat. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji podał, iż w przedmiotowym postępowaniu należy zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 albo art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto organ ten wskazał na konieczność dokonania analizy w zakresie istnienia bądź wykluczenia możliwości doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z prawem w odniesieniu do przyczyn, z powodu których stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę. Dalej, organ powiatowy podał, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany na podstawie decyzji wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...] Nr [...] z [...]lutego 1978 r., zatwierdzającej plan realizacyjny oraz zezwalającej na budowę domu jednorodzinnego z garażem przy ul. [...] w W.. Następnie, Wojewoda [...]decyzją z [...] września 2003 r. Nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji wskazując, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie uwzględniono interesów osoby trzeciej – T. K., gdyż nie zapewniono jej dojazdu do drogi publicznej. Decyzją z [...] stycznia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję Wojewody [...]w mocy. I dalej, organ I instancji wskazał, że kwestia braku dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość znajdującą się przy ul. [...]w W. w wyniku zabudowy nieruchomości sąsiednich była wielokrotnie podnoszona przez T. K. w licznych wystąpienia do tut. Inspektoratu. W tym miejscu organ przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W końcu organ podał, że Sąd Rejonowy dla [...] Wydział XVI Cywilny postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. sygn. akt [...], w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości znajdującej się przy ul. [...]w W. ustanowił, przez okres trwania tego postępowania, zabezpieczenie poprzez uprawnienie T. K. do przejazdu z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dz. ewid. nr [...]z obrębu [...]) do drogi publicznej pasem o szerokości 3,15m i długości 25m biegnącym wzdłuż północnej granicy działki o nr ewid. [...]z obrębu [...] przy ul. [...] w W. przez istniejący na tej działce przejazd, a właściciel tej działki jest zobowiązany do udostępnienia T. K. opisanej możliwości przejazdu na każde jej żądanie. Postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] Wydział XVI Cywilny postanowił nadać klauzulę wykonalności tytułowi egzekucyjnemu – prawomocnemu postanowieniu w przedmiocie zabezpieczenia, wydanemu w dniu [...]stycznia 2008 r. przeciwko L. S. – właścicielowi tej działki. Zatem, jak wskazał organ I instancji, kwestia faktycznej możliwości zapewnienia T. K. dostępu do drogi publicznej przez teren nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. była przedmiotem ustaleń ww. Sądu, a w wyniku tego zapadło ww. postanowienie z [...] stycznia 2008 r. Z powyższego wynika, że nieruchomość przy ul. [...]w W. stanowiąca własność T. K. posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ww. art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W efekcie organ powiatowy przyjął, że brak jest przeciwskazań co do możliwości doporowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Podał jednocześnie, że dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, wskazywane również przez T. K., nie stoją w sprzeczności z przepisami prawa budowlanego. Z tych tez przyczyn zasadne jest wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji, uzupełnionym pismem procesowym z 6 września 2012 r., T. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz o nakazanie rozbiórki budynku lub jego części, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucając naruszenie w sprawie tak prawa materialnego, jak i przepisów procesowych skarżąca wskazała na to, że przywołane przez organ postanowienie Sądu o udzieleniu zabezpieczenia, ma jedynie zabezpieczyć możliwość dojeżdżania do posesji na czas trwania postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości. Po rozpatrzeniu tego odwołania, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]listopada 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał zaskarżoną decyzję organu powiatowego w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że twierdzenie T. K., iż jest ona pozbawiona dostępu do drogi publicznej należy uznać za bezzasadne. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że budynek mieszkalny należący do T. K. znajduje się na działce nr ewid. [...], która oddzielona jest od drogi publicznej – ul. [...]w W., nieruchomością nr ewid. [...]. T. K. aktualnie dysponuje prawem współwłasności zarówno w stosunku do działki nr ewid. [...], jak i w stosunku do działki nr ewid. [...]. I dalej organ stwierdził, że decydujące znaczenie ma w tym przypadku fakt, że postępowanie o zniesienie współwłasności ww. działek jest w toku i do tej pory nie zostało zakończone stosownym orzeczeniem sądowym, co z kolei oznacza, że T. K. nadal należy traktować jako współwłaściciela działki nr ewid. [...]. Organ dostrzegł przy tym, iż zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Następnie organ stwierdził, iż oddzielenie nieruchomości nr ewid. [...] od drogi publicznej – ul. [...] w W., przestrzenią stanowiąca inną nieruchomość – działkę nr ewid. [...], przy założeniu, że nadal prawem współwłasności do obydwu tych działek dysponuje ten sam podmiot (czyli T. K.), pozwala stwierdzić, iż nieruchomość nie położona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym ma do niej dostęp. Ponadto, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, działka nr ewid. [...]posiada również dostęp do drogi publicznej (tj. ul. [...]) poprzez drogę wewnętrzną o nazwie "[...]". Inną zupełnie kwestią jest zaś to, że zdaniem skarżącej droga ta nie posiada odpowiedniej szerokości. Powołując się na powyższe organ II instancji podzielił w sprawie stanowisko organu powiatowego i przyjął, że w omawianym przypadku nie można mówić o przeszkodach uniemożliwiających podjęcie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ wojewódzki wskazał również, że w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Dopiero złożenie takiej dokumentacji pozwoli na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku budowa budynku, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego i, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione inT. osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. Nadto, organ podał, że dopiero po otrzymaniu żądanej dokumentacji, PINB [...] będzie miał możliwość ustosunkowania się do kwestii podniesionych przez skarżącą a dotyczących wykonania dodatkowych otworów okiennych i drzwiowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w W.. W końcu, organ wskazał, iż niewykonanie przez podmiot zobowiązany obowiązku w wyznaczonym terminie stanowi podstawę do wydania decyzji bądź o rozbiórce obiektu lub jego części bądź o zastosowaniu innego środka na mocy art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast przedstawienie dokumentacji powykonawczej stanowi podstawę do wydania przez organ decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku – art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W skardze na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca – T. K. wskazała w pierwszej kolejności na to, iż przedmiotowy w sprawie budynek znajduje się na działce, której jest współwłaścicielem. Do budowy tego budynku przystąpiono bez wiedzy i zgody wszystkich współwłaścicieli i bez wytyczenia dostępu do drogi publicznej dla istniejącego od kilkunastu lat budynku przy ul. [...] w W.. Skarżąca podniosła, że legalizacja przedmiotowego budynku jest niemożliwa, albowiem oznacza, iż budynek powstały na nieruchomości wspólnej wcześniej – przy ul. [...] w W., pozbawiony będzie dostępu do drogi publicznej i utraci funkcję domu mieszkalnego. Wskazała przy tym, iż postanowienie Sądu z [...]stycznia 2008 r. tylko na określony czas rozwiązuje istniejący w sprawie problem dostępu do drogi publicznej. Skarżąca wniosła w efekcie o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestnika postępowania – L. S. w piśmie z 13 września 2013 r. wniósł o oddalenie skargi wskazując m. in. na to, że skarżąca jest współwłaścicielem całej nieruchomości położonej przy ul. [...]. tym samym należący do niej grunt przylega bezpośrednio do drogi publicznej, a ta okoliczność wystarczy do oddalenia skargi w niniejszej sprawie. Pismem procesowym z 8 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony w sprawie z urzędu, uzupełnił zarzuty skargi. Podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej oraz brak wnikliwości przy prowadzeniu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że działka nr [...]należąca do skarżącej ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu. Nadto, pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie w sprawie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącej zauważył, iż organ pominął w sprawie kluczowy dowód, tj. decyzję Wojewody [...]stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę przedmiotowego w sprawie budynku oraz nie uwzględnił tego, iż stan faktyczny dotyczący spornej nieruchomości w zakresie dostępu do drogi publicznej nie uległ zmianie od dnia 9 września 2003 r., tj. od dnia wydania tej decyzji kasacyjnej Nr [...]. W efekcie organ nie dostrzegł, że podstawą stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę było nie uwzględnienie interesów osoby trzeciej, tj. T. K., gdyż nie zapewniono jej dojazdu do drogi publicznej. Przedmiotowa decyzja Wojewody jest prawomocna i ustalenia faktyczne poczynione w tej sprawie wiążą inne organy. Rozważania organu w tym zakresie stanowią więc niedopuszczalną próbę ustalenia na nowo stanu faktycznego sprawy, który do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie, a świadczy o tym nie tylko niniejsze postępowanie, ale również wciąż niezakończone postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. -Przypomnieć na wstępie należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]listopada 2012 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z [...]sierpnia 2012 r. Nr [...]. Oba te orzeczenia wydane zostały w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i dotyczą budynku zrealizowanego na działce przy ul. [...]4 w W. Budynek ten wykonany został w całości na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Wojewoda [...]decyzją z [...] września 2003 r. Nr [...]stwierdził nieważność decyzji Nr [...]z [...]lutego 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny oraz zezwalającej na budowę domu jednorodzinnego z garażem przy ul. [...] w W.. Po rozpatrzeniu odwołania H. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2004 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]z [...]września 2003 r. Akta sprawy wskazują na to, iż ostatnio wymienione orzeczenie nie było kwestionowane przez strony postępowania i pozostaje w obrocie prawnym. Wyjaśnić przy tym należy, iż ww. pozwolenie na budowę zostało udzielone K. A. i Z. A., a następnie zostało przeniesione (za zgodą organu wyrażoną w decyzji z [...] maja 1983 r.) na H.S.. W konsekwencji powyższego, tj. z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę przedmiotowego w sprawie budynku, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie naprawcze, przewidziane w art. 50-51 Prawa budowlanego. W toku trwającego kilka lat postępowania administracyjnego zapadło wiele orzeczeń organów nadzoru budowlanego obu instancji oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uwzględniający skargę T. K.), wiążący tak organy orzekające w sprawie, jak i Sąd kontrolujący obecnie zaskarżoną decyzję (na zasadzie art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazanym wyrokiem z 21 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1494/10 Sąd uchylił zaskarżoną wówczas decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]maja 2010 r. Nr [...]i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nakładającą na L.S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego ww. budynku oraz inwentaryzacji geodezyjnej tego obiektu. Sąd w uzasadnieniu wyroku podniósł, iż orzeczenia organów są wadliwe. Sąd wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 Prawa budowlanego nie mogą znaleźć zastosowania. Projekt budowlany utracił walor urzędowego dokumentu i trudno w takim przypadku mówić o odstępstwach, czy zgodności zrealizowanych robót z takim projektem. Jednocześnie Sąd w omawianym wyroku przesądził zastosowanie w sprawie trybu uregulowanego w art. 51 Prawa budowlanego. Wskazał, że w przypadku zrealizowania inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, inwestycja nie może być traktowana jako samowola budowlana i nie może podlegać rygorom określonym w art. 48 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji ma zastosowanie art. 51 ww. ustawy. Na koniec, w omawianym wyroku Sąd zalecił zastosować właściwy tryb postępowania i ocenić, czy możliwe jest przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. -Po dokonaniu analizy sprawy, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż wskazania co do dalszego postępowania, tj. wytyczne zawarte w ww. wyroku, nie zostały przez organy obu instancji w całości uwzględnione. Skutkowało to, zdaniem Sądu, błędną bo niewyczerpującą oceną sprawy w kontekście art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, i co najmniej przedwczesnym zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Rozwijając powyższe raz jeszcze wskazać należy, iż stan sprawy niewątpliwie uzasadniał przeprowadzenie postępowania naprawczego. Budynek mieszkalny przy ul. [...] w W. zrealizowano na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, ale decyzją Wojewody [...]z [...] września 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2004 r. znak: [...]doszło do jego wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Zatem, należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, a w jego toku należało w szczególności wziąć pod uwagę okoliczności, które doprowadziły do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Choć z decyzji obu organów wynika, iż ten aspekt sprawy organy te miały na uwadze, to jednak w ocenie Sądu nie przeprowadzono w sprawie właściwego postępowania wyjaśniającego. Skoncentrowano się bowiem jedynie na decyzji Wojewody [...]z [...] września 2003 r. (wskazującej na nieposzanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich – T.K., gdyż nie zapewniono jej dojazdu do drogi publicznej), zupełnie nie dostrzegając orzeczenia organu II instancji wydanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę. Jest to kwestia o tyle istotne, że organ odwoławczy – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na zupełnie inne okoliczności niż orzekający przed nim Wojewoda [...], mające świadczyć o wydaniu w dniu [...]lutego 1978 r. pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor wskazał bowiem w szczególności na to, że pozwolenie na budowę zgodnie z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. mogło być wydane jedynie osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością. Nieruchomość przy ul. [...]w W. stanowi współwłasność kilku osób, w tym T. K., i taki stan istniał w dacie wydania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego każdy z podmiotów ubiegających się o pozwolenie na budowę na powyższej nieruchomości zobowiązany był do uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli. Organ wskazał też, że w przypadku naruszenia art. 29 ust. 5 ww. ustawy organ obowiązany jest stwierdzić nieważność pozwolenia na budowę w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podał, że "adresatami pozwolenia na budowę są wyłącznie Pan K. A. oraz Pan Z. A.". Wskazał również, iż ww. pozwolenie na budowę za zgodą organu zostało przeniesione na H. S., a w dniu dokonania przeniesienia nie była ona jedyną właścicielką nieruchomości. Z powyższego wynika, że organ II instancji orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku przy ul. [...] w W. podzielił rozstrzygnięcie organu I instancji wydane na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale uczynił to (i miał do tego prawo) z innych przyczyn, które to wskazał w uzasadnieniu orzeczenia. Stąd też w ocenie Sądu, analizując, czy sporny budynek nadaje się do legalizacji, należało wziąć pod uwagę wskazany przez GINB aspekt własnościowy i wyjaśnić, czy inwestor (w chwili obecnej) ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec treści decyzji GINB z [...] stycznia 2004 r. znak: [...], przedmiotem zainteresowania organów w postępowaniu naprawczym (zmierzającym do wyjaśnienia, czy obiekt nadaje się do legalizacji), winna być zatem nie tyle kwestia dostępu do drogi publicznej (podniesiona przez Wojewodę [...]w decyzji z [...] września 2003 r.), co kwestia związana z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na powyższe organy orzekające zupełnie nie zwróciły uwagi, choć stan faktyczny w zasadniczej w tym przypadku kwestii nie uległ zmianie – nadal budynek usytuowany jest na działce stanowiącej współwłasność - obecnie dwóch osób, w tym T. K., która (jak twierdzi w swoich wystąpieniach) nigdy nie wyrażała zgody na tę inwestycję Jednocześnie dostrzec w tym miejscu trzeba, iż wprawdzie organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2//10, nie może żądać od inwestora oświadczenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., ale wcale nie oznacza to, że nie powinien badać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11 (Lex nr 1219261). Sąd ten wskazał, iż "z treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS 2/10 nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyżej wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest natomiast żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w uzasadnieniu uchwały, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa." Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 10 września 2013 r. sygn. akt II OSK 887/12 wskazując na to, iż "Celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazywana "zgodność z prawem" to również posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." I dalej, w tym samym wyroku NSA stwierdził, że w postępowaniu legalizacyjnym chodzi o zbadanie zgodności z prawem wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a kwestia wykonania ich na gruncie, do którego inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane tym gruntem, bezsprzecznie wchodzi w zakres badania zgodności z prawem administracyjnym. "Organy administracji właściwe sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje prawo do zabudowy, o którym mowa w art. 4 ustawy, na nieruchomości do której ma tytuł prawny upoważniający do wykonywania robót budowlanych. Skoro zaś taki tytuł prawny jest z reguły tytułem cywilnoprawnym, to tym samym organy te są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor posiada tytuł cywilnoprawny. Nie oznacza to, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów cywilnych dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór by się pojawił, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Wówczas jednakże powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.". Podzielając powyższe poglądy, Sąd orzekając w niniejszej sprawie stwierdził, iż prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego nie mogły pominąć kwestii legitymowania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro ten aspekt sprawy został podniesiony przez organ II instancji w decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowego w sprawie budynku. Tymczasem treść uzasadnień obu decyzji wydanych w sprawie wskazuje na to, iż powyższe pozostało poza zainteresowaniem organów orzekających, co w ocenie Sądu stanowi o wadliwości kontrolowanego postępowania naprawczego i świadczy o jego przeprowadzeniu z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wobec niewyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla właściwego zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym też kontekście, w ocenie Sądu, nie można było w sprawie pominąć, iż przed Sądem Rejonowym [...] Wydział XVI Cywilny toczy się sprawa o sygn. akt [...]o zniesienie współwłasności z wniosku L. S. i z udziałem T. K.. Powyższe należało wziąć pod uwagę, a w efekcie należało w sprawie rozważyć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania naprawczego. -Niezależnie od powyższego, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wymagały uchylenia także z tego względu, iż organy orzekające w sprawie nie wykazały, aby okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na jego podstawie obowiązku przedstawienia dokumentacji powykonawczej dotyczącej spornego budynku. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż organ powiatowy decyzją z [...]sierpnia 2012 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją z [...]listopada 2012 r., nałożył na L.S. obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą ww. budynku, w terminie trzech miesięcy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Uczynił to na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wskazany przepis, jak z niego wynika, nie służy -w ocenie Sądu- celom dowodowym i nie powinien być wykorzystywany przez organ nadzoru budowlanego dla uzyskania dokumentacji powykonawczej robót objętych postępowaniem naprawczym. Przepis ten winien być zastosowany przez organ po przeprowadzeniu już postępowania dowodowego i wyjaśnieniu kwestii związanych z możliwością legalizacji robót budowlanych. Te zaś winny być rozstrzygnięte na etapie postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazany przepis prawa materialnego winien bowiem służyć organowi jedynie do nałożenia obowiązków odnoszących się wyłącznie do czynności faktycznych i konkretnych robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu powyższego przepisu winno -w ocenie Sądu- polegać na określeniu konkretnych czynności, związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi (tak też WSA w Łodzi w wyroku z 18 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 559/12, Lex nr 1224059, jak również WSA w Szczecinie w wyroku z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1045/12, Lex nr 1234458). Warto dostrzec, iż kolejnym etapem w postępowaniu legalizacyjnym, mającym miejsce po wydaniu decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i uzależnionym od zachowania inwestora, jest decyzja przewidziana w art. 51 ust. 3 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Orzeczenia wydane na podstawie tych przepisów stanowią konsekwencję wykonania, bądź nie, obowiązków nałożonych decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Z tego wynika, że decyzja opisana w art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy powinna być wydana w taki sposób, aby w następnej kolejności organ nadzoru budowlanego mógł wydać decyzję stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego i zakończyć postępowanie naprawcze. Nieprawidłowe określenie obowiązków w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy może zaś spowodować, że po ich wykonaniu organ nadzoru budowlanego nie będzie mógł wydać decyzji pozwalającej zakończyć postępowanie legalizacyjne, z uwagi na brak możliwości wydania orzeczenia o wykonaniu konkretnych robót budowlanych. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może być bowiem zastosowany w postępowaniu naprawczym tylko raz, wykorzystanie więc tego przepisu dla celów dowodowych może wywołać powyżej opisaną sytuację. Nie zważając na powyższe, organy orzekające w sprawie przyjęły, iż do zalegalizowania inwestycji konieczne jest nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia dokumentacji powykonawczej i uczyniły to w oparciu o cyt. powyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przyjmując, że dopiero uzyskana w ten sposób dokumentacja pozwoli na ostateczną ocenę wykonanych robót. Sąd nie podziela takiego działania organów, z przyczyn powyżej przedstawionych. Sąd jeszcze raz zauważa, iż ww. przepis nie powinien być stosowany tylko i wyłącznie dla celów dowodowych. Sąd podnosi również, że to na wstępnym etapie, poprzedzającym wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, organ winien zbadać inwestycję pod kątem jej zgodności z przepisami prawa budowlanego szeroko rozumianego. Tego rodzaju decyzja winna natomiast służyć usunięciu stwierdzonych -na wcześniejszym etapie postępowania naprawczego- nieprawidłowości. Tym samym za całkowicie wadliwe należy uznać stanowisko organu II instancji wskazujące na to, że wszelkie kwestie podnoszone w sprawie przez T. K. a związane wykonaniem dodatkowych otworów okiennych i drzwiowych w budynku objętym postępowaniem legalizacyjnym, będą mogły być ocenione po otrzymaniu przez organ powiatowy żądanej od L. S. dokumentacji. Jednocześnie Sąd dostrzega, iż można wyobrazić sobie hipotetyczny stan faktyczny, w którym art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego można byłoby wykorzystać jedynie dla uzyskania dokumentacji powykonawczej budynku. Niemniej, w sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, a to z tego względu, iż nie wykluczono w wydanych decyzjach -poprzez powołanie się na konkretne ustalenia i materiał dowodowy- możliwości zastosowania tego przepisu w sprawie w innym celu, tj. zgodnym z jego treścią. -Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż użycie w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było co najmniej przedwczesne. Orzekając ponownie, organ powiatowy winien uwzględnić poczynione uwagi Sądu i w sposób wyczerpujący, przy zastosowaniu reguł procesowych zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dokonać ustaleń faktycznych, niezbędnych dla określenia, czy sporny obiekt (i na jakich warunkach) nadaje się do legalizacji. Dopiero właściwe ustalenia faktyczne i prawne, te ostatnie oparte na obowiązujących przepisach prawa, w szerokim znaczeniu, pozwolą na prawidłowe zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O kosztach dla pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu Sąd orzekł na zasadzie art. 250 tej ustawy.