VII SA/Wa 165/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2021 r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażaleń I. B. oraz J. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB [...]") z dnia [...] sierpnia 2021 r., Nr [...], wstrzymujące roboty budowlane polegające na ustawieniu pawilonu kontenerowego – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 3 marca 2021 r. do siedziby organu I instancji wpłynęło pismo J. S. (dalej: "wnioskodawca") dotyczące sprawdzenia zgodności z prawem, m. in. budowy pawilonu kontenerowego usytuowanego przy ul. P. w W. W dniu 25 marca 2021 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził, że na terenie przedmiotowej nieruchomości ustawiony jest kontenerowy pawilon na bloczkach betonowych o wymiarach 3 x 6 m i wysokości 2,80 m, niezwiązany trwale z gruntem. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną zasilaną z budynku mieszkalnego przy ul. P. w W. Pawilon jest zlokalizowany w odległości około 0,35 m od ogrodzenia działki przy ul. P., około 0,60 m od ogrodzenia biegnącego wzdłuż ul. T. i około 2,0 m od ściany budynku przy ul. P. Pawilon wykorzystywany jest do odkażania odzieży ozonem. Ponadto wyposażony jest w klimatyzator. Nad pawilonem biegnie napowietrzna linia telefoniczna do budynku przy ul. P. w W. Następnie pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. PINB [...] poinformował strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie pawilonu kontenerowego na działce nr ew. [...] przy ul. P. w W. i wezwał strony do udokumentowania daty ustawienia pawilonu. Wnioskodawca poinformował PINB [...], że sporny kontener stoi co najmniej od połowy 2019 roku. Z kolei A. J. - właściciel nieruchomości – wyjaśnił, że nieruchomość jest przez niego wynajmowana w ramach prowadzonej działalności gospodarczej Klinice Weterynaryjnej "[...]" s. c. Wyjaśnił, że udziałowcy spółki zwrócili się o wyrażenie zgody na postawienie na wynajmowanym terenie kontenera, który jest im niezbędny w ich działalności w czasie trwającej epidemii Covid-19. W odpowiedzi właściciel nieruchomości udzielił im takiej zgody, zobowiązując ich jednocześnie do uzyskania stosownych dokumentów i pozwoleń obowiązujących w tym zakresie. Realizację przedsięwzięcia postawienia pawilonu najemcy wzięli na własny koszt i odpowiedzialność. W konsekwencji pismem z 30 lipca 2021 r. PINB [...] wezwał Całodobową Klinikę Weterynaryjną [...]" s.c. do udokumentowania daty powstania pawilonu kontenerowego na terenie przedmiotowej działki. W odpowiedzi pismem z 12 sierpnia 2021 r. Klinika poinformowała, że pawilon został ustawiony w dniu 9 lipca 2020 r. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego PINB [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. wstrzymał roboty budowlane, polegające na usadowieniu pawilonu kontenerowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. Jednocześnie poinformował I. B., M. Ś., J. S.-B. i M. C. - wspólników spółki cywilnej Całodobowa Klinika Weterynaryjna "[...]" s.c. I. B., M. Ś., J. S. – B., M. C., że zgodnie z art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia, mogą złożyć wniosek o legalizację. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyli wnioskodawca oraz I. B. Wnioskodawca w treści zażalenia wskazał na okoliczności dotyczące wykonania parkingu na terenie spornej nieruchomości. Po ich rozpatrzeniu [...]WINB postanowieniem z [...] listopada 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB [...]. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że organ powiatowy słusznie zakwalifikował sporny pawilon jako tymczasowy obiekt budowany. Zgodnie bowiem art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. W ocenie [...]WINB przedmiot niniejszego postępowania mieści się w zakresie powyższej definicji. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymaga dokonania zgłoszenia, budowa tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Obiekt kontenerowy objęty niniejszym postępowaniem ustawiony jest na terenie kontrolowanej nieruchomości co najmniej od lipca 2020 roku, a więc dłużej niż 180 dni, stąd w celu pozostawienia w tym samym miejscu pawilonu inwestor był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę - zgodnie z art. 37a ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie [...]WINB, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, właściwym do zastosowania w niniejszej sprawie był art. 48 Prawa budowlanego dotyczący wstrzymania prowadzenia robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu [...]WINB podkreślił, że omawiane postępowanie prowadzone jest z urzędu i dotyczy wyłącznie pawilonu kontenerowego (zawiadomienie z dnia 15 czerwca 2021 r.). Z tego względu w ramach przedmiotowego postępowania organy nadzoru budowlanego nie mają prawa dokonywać merytorycznych ocen w zakresie utwardzenia terenu (wykonania parkingu). Jakkolwiek w tym zakresie organ nadzoru budowlanego niewłaściwie zawarł stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, to jednak powyższe pozostaje – zdaniem [...]WINB - bez wpływu na niniejsze postępowanie. Merytoryczne odniesienie się w uzasadnieniu niniejszego postanowienia do kwestii nieobjętych postępowaniem nie stanowi o jego wadliwości, ani o właściwym załatwieniu sprawy utwardzenia terenu. Kwestia legalności parkingu może zatem stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł I. B., domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 2 i 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez uznanie, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, - art. 37a ust. 1 Prawa budowlanego przez uznanie, iż zachodzą przesłanki do jego zastosowania, - art. 48 ustawy Prawa budowlanego przez niewłaściwe jego zastosowanie, - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie i niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, - art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie [...]WINB sprawy w sposób naruszający przepisy prawa, a także z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (inwestora), - art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Podkreślił, że organy nie wzięły pod uwagę przeznaczenia przedmiotowego kontenera, który służy do odkażania ozonem odzieży medycznej, a tym samym jest niezbędny do działalności Kliniki podczas trwania epidemii. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2001r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada 2021r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., Nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na ustawieniu pawilonu kontenerowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. i informujące I. B., M. Ś., J. S.-B. i M. C. - wspólników spółki cywilnej Całodobowa Klinika Weterynaryjna "[...]" s.c. I. B., M. Ś., J. S. – B., M. C., że zgodnie z art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia, mogą złożyć wniosek o legalizację. Postępowania administracyjne dotyczące samowoli budowlanych uregulowane zostały w art. 48-49 i 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ale należy podkreślić, że przedmiotowe przepisy mogą mieć zastosowanie jedynie do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, a więc zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane także jego odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji administracyjnych stanowiły przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). W myśl art. 48a ust. 1 w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Kwestią zasadniczą było wiec prawidłowe zakwalifikowanie obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego i w konsekwencji prowadzenie go w na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego na działce nr ew. [...], przy ul. P. w W. zlokalizowany został kontenerowy pawilon na bloczkach betonowych o wymiarach 3 x 6 m i wysokości 2,80 m, niezwiązany trwale z gruntem, wyposażony w instalację elektryczną zasilaną z budynku mieszkalnego przy ul. P. w W. Pawilon postawiony przez udziałowców Kliniki Weterynaryjnej "[...]" s. c. za zgodą właściciela nieruchomości, wykorzystywany jest do odkażania odzieży ozonem. Nadto organ ustalił na podstawie oświadczenia inwestorów oraz przedłożonej Faktury VAT , że pawilon został ustawiony w dniu 9 lipca 2020 r. Zasadnie organ przywołał art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego definiujący pojęcie "obiektu tymczasowego" przez który należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Natomiast zgodnie art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymaga dokonania zgłoszenia, budowa tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jak zostało to wyżej wskazane obiekt kontenerowy objęty niniejszym postępowaniem ustawiony jest na terenie kontrolowanej nieruchomości co najmniej od lipca 2020 roku, a więc dłużej niż 180 dni, stąd inwestor był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę - zgodnie z art. 37a ust. 1 Prawa budowlanego, czego nie uczynił. Mając powyższe na względzie, za w pełni uzasadnione należy uznać wszczęcie przez organy procedury na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) (w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 4 września 2020 r.) do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (...), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 12 ust. 2 ustawy o COVID-19). W przypadku zmiany sposobu użytkowania w informacji tej należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 12 ust. 3 pkt 2 ustawy o COVID-19). Podkreślić należy, że art. 12 ustawy o COVID-19 od początku jego obowiązywania przewidziany został jako przepis czasowy. Stosownie bowiem do art. 36 ust. 1 ustawy o COVID-19 utracił on moc z upływem 180 dni od dnia jej wejścia w życie, tj. z dniem 5 września 2020 r. Oznacza to, że działania podejmowane na podstawie art. 12 miały się zakończyć wraz z utratą jego mocy, co ma istotne znaczenie dla kwalifikacji inwestycji jako spełniającej bądź nie przesłanki z tego przepisu. Omawiany przepis wyłączył stosowanie m.in. przepisów ustawy Prawo budowlane w stosunku do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania. Przepis ten postawił tylko jeden warunek, a mianowicie działania inwestora musiały pozostawać "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". W art. 2 ustawy o COVID-19 postanowiono, że przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej, "COVID-19" (ust. 1). Wedle zaś art. 2 ust. 2 ustawy o COVID-19 ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Z kolei zgodnie z art. 31d ustawy o COVID-19 inwestor jest obowiązany do poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzeniu robót budowlanych oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, które nastąpiły przed dniem wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568). Przepis art. 12 ust. 3 stosuje się. Odnotowania też wymaga, że z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej ustawę o COVID-19, którą wprowadzono art. 12, wynika, że zasadne jest nałożenie na inwestora obowiązku niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o robotach budowlanych oraz o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, które następują w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 (por. druk sejmowy nr 299 Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej IX kadencji). Biorąc pod uwagę treść przytoczonych przepisów należy przyjąć, że informacja o budowie obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 zawsze powinna być przekazana do organu przez inwestora. Przy czym informacja taka powinna zostać przekazana niezwłocznie. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak takiej informacji oznacza niemożność skorzystania z art. 12 ustawy o COVID-19, a zatem powoduje, że inwestycja jest realizowana w ramach samowoli budowlanej (por. Komentarz praktyczny LEX 2020, M. Bursztynowicz, Negatywne skutki procedury informacji o robotach budowlanych w praktyce; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 385/21, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie - jak wynika z akt postępowania administracyjnego, udziałowcy spółki cywilnej Klinika Weterynaryjna "[...]" s. c. nie poinformowali organu administracji architektoniczno-budowlanej o posadowieniu kontenerowego pawilonu na bloczkach betonowych o wymiarach 3 x 6 m i wysokości 2,80 m, na nieruchomości przy ul. P. w W., a skarżący na tę okoliczność nie powołuje się także w skardze. Konkludując, w ocenie Sądu, zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione. Organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2019r., poz.2325). Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., jako że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.