VII SA/Wa 1653/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. skargę oddala E. G. w piśmie z dnia 23 marca 2006r. zawarła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z [...] października 2004r. udzielającej małż. M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim, położonego na działce nr [...] w O., przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę oraz określającej warunek użytkowania gabinetu lekarskiego jako zakładu pracy, polegający na obowiązku uzyskania pozytywnego stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy. Decyzją z [...] czerwca 2006r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku E. G.. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2006r. Oba organy przyjęły, że składająca wniosek, nie będąc inwestorem, nie ma przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dla decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec takiego stanowiska organów E. G. pismem z dnia 26 lutego 2007r. wystąpiła o uchylenie decyzji GINB z [...] sierpnia 2006r., w trybie art. 154 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Po wszczęciu postępowania na powyższy wniosek GINB decyzją z dnia 26 czerwca 2007r. odmówił uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2006r. wskazując, że zastosowanie art. 154 § 1 kpa obejmuje rozstrzygnięcia merytoryczne w sprawie nie zaś proceduralne. Kwestionowana decyzja GINB odmawiająca wszczęcia postępowania nieważnościowego jest decyzją proceduralną, nie rozstrzygającą istoty sprawy (kończącą postępowanie w inny sposób), a więc jest wyłączona z zakresu stosowania przepisu art. 154 kpa. Stanowisko te podzielił organ II instancji tj. GINB, który decyzją z [...] lipca 2007r. [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2007r. Skargę sądową na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła E. G. domagając się jej uchylenia wraz z decyzją poprzedzającą. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 154 § 1 kpa i opisując teoretyczne jego zastosowanie wraz z definicjami pojęć stwierdziła, że w jej sprawie zachodzi przypadek spełnienia warunku dopuszczalności orzekania w trybie art. 154 kpa, bowiem stan prawny powołany w skutek uchylenia kwestionowanej decyzji będzie zgodny z prawem tzn. przyzna jej zgodnie z prawem i słusznym interesem przymiot strony postępowania, czego wbrew prawu dotąd jej odmawiano. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co nasteruje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Kontrolą sądową objęta jest decyzja organu II instancji w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej wszczęcia na wniosek właściciela sąsiedniej posesji postępowania nieważnościowego dla decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu mieszkalnego z gabinetem lekarskim. Kontrolowana przez sąd decyzja GINB została wydana w trybie art. 154 § 1 kpa, a więc w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Z zapisu art. 154 § 1 kpa wynika, że jego zastosowanie celem wzruszenia decyzji ostatecznej uwarunkowane jest istnieniem dwóch przesłanek występujących kumulatywnie. Po pierwsze - musi to być decyzja, która nie kreuje prawa nabytego dla strony postępowania. Po drugie zaś - za wzruszeniem tej decyzji musi przemawiać wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes samej strony. Podkreślenia wymaga też okoliczność, że organ administracji stosuje art. 154 kpa według swego swobodnego uznania, co wynika ze zwrotu "może ". (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 sierpnia 1999r., sygn. akt I SA 1906/98). Wymagania art. 154 § 1 kpa w zakresie interesu społecznego lub słusznego a więc kwalifikowanego interesu strony powinny być ustalone w danej sprawie i muszą nabrać konkretnej treści wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1999r. sygn. akt I SA 1699/98). W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że pojęcie "nabycie praw" z decyzji odnosi się tylko do sfery prawa materialnego. Skutki w sferze prawa materialnego wywołuje zaś jedynie decyzja merytoryczna czyli decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadmnistracyjnym w sprawach w których z żądaniem wszczęcia postępowania występują strony o sprzecznych interesach lub gdy do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej strony wezwano inne strony mające sprzeczne interesy, nie będzie podstawy do zastosowania przepisu art. 154 kpa, bo przynajmniej jedna ze stron może wywodzić swe prawo z decyzji ostatecznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 1999r. sygn. akt I SA 1644/98). W niniejszej sprawie decyzja której uchylenia domagała się E. G. dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia małż. M. na użytkowanie budynku mieszkalnego z gabinetem lekarskim. Osoby występujące w postępowaniu nieważnościowym z wniosku skarżącej niewątpliwie miały sprzeczne interesy. Nadto przez "nabycie praw" użyte w art. 154 kpa rozumie się każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony i tylko takie rozstrzygnięcie należy traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie którego strona "nabyła prawa" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003r. sygn. akt IV SA 3205/01). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała i trafnie organ administracji prowadzący postępowanie w nadzwyczajnym trybie z art. 154 kpa odmówił uchylenia decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek. Trzeba przy tym wskazać, iż w świetle art. 104 § 2 kpa wyróżnia się decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne) oraz decyzje w inny sposób kończące sprawę w danej instancji (decyzje niemerytoryczne). Decyzje merytoryczne wywołują skutki materialnoprawne oraz skutki proceduralne, zaś decyzje niemerytoryczne wywołują jedynie skutki proceduralne. Do decyzji proceduralnych należą: decyzja umarzająca postępowanie, decyzja o odmowie wznowienia postępowania i decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotowa decyzja była decyzją proceduralną kończącą sprawę w danej instancji, a nie decyzją merytoryczną konkretyzującą normy prawa materialnego i dlatego nie ma do niej zastosowania tryb określony w art. 154 kpa. Za chybiony należy więc uznać zarzut skargi o naruszeniu art. 154 kpa jak również rozważania skarżącej dotyczące przytaczanych fragmentów orzeczeń. Jak można wnosić ze skargi, skarżąca wskazując, że rozstrzygnięcie GINB nastąpiło w formie decyzji ze wszystkimi konsekwencjami, wywodzi, że w tym momencie stała się stroną uzyskując legitymację procesową poprzez doręczenie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania. Należy tu jednak zauważyć, że organ kontrolując ten wniosek odmówił wszczęcia postępowania, a zatem zainteresowana musiała otrzymać tę decyzję. Nie oznacza to jednak, że zainteresowana w ten sposób otrzymała status strony postępowania. Wobec braku podstaw do uznania skargi za zasadną Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.