VII SA/Wa 1653/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] w odpowiedzi na wniosek B P o zwrot kosztów podróży w związku ze stawiennictwem w dniu [...] lutego 2015r. na wizję w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] - pismem z dnia [...] lutego 2015r., poinformował wnioskodawczynię, że w tej sytuacji nie jest możliwy zwrot kosztów podróży. Organ wyjaśnił, że zwrot kosztów podróży byłby możliwy jedynie na podstawie art. 56 kpa, czyli w przypadku osoby stawiającej się na wezwanie organu, to jest konieczności osobistego stawiennictwa oraz gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się. Jednak żaden z powyższych przypadków nie wystąpił, więc nie ma podstaw do zwrotu kosztów. Zażalenie na ww. pismo złożyła B P wnosząc o przyznanie jej zwrotu kosztów podróży, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2015r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2015r. nr [...], na podstawie art. 134 kpa i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ wyjaśnił, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Wskazał, że zażalenie jest niedopuszczalne, jeżeli postanowienie nie weszło do obrotu prawnego albo gdy czynność organu nie jest postanowieniem administracyjnym, a stanowi np. czynność materialno- techniczną. Dodał także, iż organ zażaleniowy stwierdzając niedopuszczalność zażalenia nie wchodzi w ocenę jego zasadności. Organ podniósł, że stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, dokonał w ramach art. 126 kpa oceny pisma PINB z dnia [...] lutego 2015r. pod kątem występowania obligatoryjnych elementów postanowienia i uznał, że nie stanowi ono postanowienia, lecz jedynie odpowiada na pismo z dnia [...] lutego 2015r. Nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, tj. nie przesądza o prawach i obowiązkach stron, wobec czego nie jest dopuszczalna jego ocena w trybie instancyjnym. W związku z powyższym organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. wyłączenia przez przepisy prawa możliwości wniesienia środka zaskarżenia od pisma. Skargę na powyższe postanowienie złożyła B P zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i wnosząc m.in. o: uchylenie postanowienia, uchylenie odmowy zwrotu kosztów podróży strony wydaną przez organ pierwszej instancji PINB z dnia [...] lutego 2015r., przyznanie zwrotu kosztów podróży zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2015r. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż pismo z dnia [...] lutego 2015r. nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym w sprawie zwrotu kosztów podróży. Powołała wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/Bk 341/13, który jej zdaniem należy odnieść do tej sprawy, bo odnosi się do zwrotu kosztów podróży. W powyższym wyroku stwierdzono, "iż podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 56 kpa". Dalej wskazała, że rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów podróży zaliczanych do kosztów postępowania następuje w formie postanowienia. Zdaniem skarżącej, jeżeli organ II instancji uznał, że "postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2015r." zawiera błędy formalne to powinien był je uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia pouczając o prawidłowym postępowaniu i formie właściwej dla postanowieniu w sprawie odmowy zwrotu kosztów podróży. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015r., którym na podstawie art. 134 kpa, stwierdzono niedopuszczalność zażalenia B P na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lutego 2015r. Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie zaś z art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z przytoczonych przepisów wynika, że organ przed przystąpieniem do rozpatrzenia zażalenia, zobowiązany jest do podjęcia wstępnych czynności w celu ustalenia, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W sytuacji braku spełnienia powyższych wymogów, w art. 134 w związku z art. 144 kpa wskazano dwie możliwe formy zakończenia postępowania przez organ zażaleniowy, a mianowicie - podjęcie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia lub postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Na gruncie tego przepisu powszechnie przyjmuje się, że niedopuszczalność wniesienia odwołania (zażalenia) może mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy. W pierwszym przypadku z niedopuszczalnością środka zaskarżenia mamy do czynienia wówczas, gdy został on wniesiony przez podmiot niemający legitymacji do dokonania tej czynności albo stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. W drugim przypadku niedopuszczalność występuje w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego organu pierwszej instancji. Ustalenie przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do jego merytorycznej oceny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011r., II OSK 29/11, LEX nr 992535). Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lutego 2015r. nie stanowi władczego rozstrzygnięcia. Obejmuje ono bowiem wyłącznie wyjaśnienie organu powiatowego, w kwestii braku możliwości zwrotu kosztów podróży poniesionych przez skarżącą. Wprawdzie - zdaniem Sądu - organ winien był w omawianej sytuacji wydać postanowienie - w trybie art. 56 § 1 kpa - o odmowie zwrotu kosztów podróży z uwagi na brak przesłanek. Skarżąca nie była bowiem wzywana do osobistego stawiennictwa na oględzinach w dniu [...] lutego 2015r. w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...], jak i postępowanie administracyjne nie toczyło się z urzędu. Niemniej, w przypadku postanowień wydanych na podstawie art. 56 k.p.a. kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienia tylko w przypadkach wskazanych w k.p.a. Skoro na postanowienie to nie służy zażalenie, to i tak w konsekwencji zapadłoby rozstrzygnięcie tej samej treści, bowiem organ zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia stosownie do art. 134 kpa. Z powyższych względów Sąd uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).