VII SA/Wa 1654/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta R. decyzją z dnia [...] września 2001r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego wraz z adaptacją poddasza na część mieszkalną w R. przy ul. L. na rzecz R. P. Właścicielka sąsiedniego budynku S. C. 23 października 2006r. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Starosty. W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty R. z [...] września 2001r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zarzuty dotyczące powiększenia powierzchni dachu budynku nr 51 kosztem fragmentu dachu budynku sąsiedniego, niezgodności pomiędzy wymiarami budynku nr 51 określony w projekcie, a wymiarami określonymi w mapie zasadniczej z 13 marca 2000r. a także zarzuty bezprawnej ingerencji w budynek nr 52 i niezgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania oraz projektem - nie potwierdziły się w zgromadzonym materiale dowodowym. Stwierdzenie braku przesłanek z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stało się podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] z dnia [...] lipca 2007r. wydaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji powołując art. 32 ust. 4 i 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz art. 156 § 1 kpa stwierdził, iż decyzja Starosty R. nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 kpa. Jak wskazał organ odwoławczy badana decyzja nie narusza § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, gdyż w związku z lokalizacją inwestycji na terenie zwartej zabudowy małomiasteczkowej można zastosować § 12 ust. 6 rozporządzenia dopuszczający usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości minimum 1,5 m od tej granicy jeżeli taka możliwość zostanie wykazana w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o wniosek o pozwolenie organ odwoławczy stwierdził, iż nie można przyjąć, aby był w jakikolwiek sposób naruszony stan posiadania S.C. poprzez zagarnięcie ściany granicznej oraz fragmentu dachu, a także że nie naruszone są warunki techniczne przeciwpożarowe. Uznając za prawidłową decyzję Wojewody, organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła S. C. domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77, 80 i art. 156 kpa, a także naruszenie jej prawa własności, ochrony zabytków i tuszowanie robót wykonywanych niezgodnie z prawem oraz poświadczenie nieprawdy w dokumentach przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca zarzuciła, że przy wydawaniu pozwolenia nie wzięto pod uwagę dowodów świadczących o tym, że przewidziany w projekcie ogniomur zaprojektowany został na części konstrukcyjnej należącej do budynku nr 52 oraz że projekt budynku nr 52 z dachem zachodzącym na budynek sąsiedni był znacznie wcześniej, niż projekt dla budynku sąsiedniego. Projekt przebudowy dachu budynku sąsiedniego ingerował w prawa własności dla budynku nr 52. Skarżąca zarzuciła pominięcie przez organ istnienia poważnych różnic w wymiarach budynku nr 51 przyjętych w projekcie z określonymi w mapie zasadniczej, co miało wpływ na naruszenie jej własności oraz, że przebudowa dachu miała się odbyć bez podwyższenia jego wysokości, a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nakazywała tak zaprojektować przebudowę dachu budynku nr 51, aby były chronione interesy osób trzecich (czyli wysokość dachu miała być dostosowana do wysokości dachu skarżącej). Tymczasem po przebudowie - jak podniosła skarżąca - dach budynku nr 51 jest znacznie wyższy od budynku 52 a wzniesiony ogniomur (ponad 50 cm na dachu skarżącej) ograniczył jej pole widzenia i nasłonecznienie pomieszczeń. Skarżąca podniosła też zarzuty nieprawidłowości działań pracowników nadzoru budowlanego oraz to, że pismo do niej skierowane ze starostwa zawierało nieprawdę, a także, że po modernizacji dachu w budynku nr 51, stan jej budynku nr 52 jest niezgodny z jej projektem budowlanym. W ocenie skarżącej organ II instancji nie ustosunkował się do tych kwestii, które powinny spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji celem doprowadzenia do stanu pierwotnego nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Decyzja objęta skargą sądową została wydana w postępowaniu nieważnościowym, należącym do postępowań nadzwyczajnych. W postępowaniu tym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa. Ocena jakiej podlega badana decyzja, ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 kpa i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy. Jest to postępowanie w nowej sprawie o zawężonym i ściśle określonym przepisami kpa zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu (bądź nie) przez organ administracji przepisu kpa, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie organ prowadzący postępowanie nieważnościowe kontrolował decyzję Starosty R. z dnia [...] września 2001r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego i adaptację poddasza w R. przy ul. L. . Z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007r. odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty wynika, że organ nadzorczy po przeanalizowaniu projektu budowlanego nie stwierdził naruszenia ustaleń decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2000r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie pozwolenia było prowadzone prawidłowo. Powyższe stwierdzenia organu wojewódzkiego wskazują, że projekt analizowano z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie istniała w obrocie prawnym. Jak wynika bowiem z akt sprawy - decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2000r w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy budynku zlokalizowanego na działce [....] przy ul. L. w R. została uchylona w trybie odwoławczym decyzją SKO w K. z dnia [...] lipca 2000r [...] z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Starosta R. decyzję o pozwoleniu na przebudowę wydawał w dacie [...] września 2001r., kiedy to już nie istniała w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania będąca podstawą do wydania pozwolenia. Przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę organ prowadzący w tej sprawie postępowanie, jest zobowiązany m. in. do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 b prawa budowlanego). Rzeczą organu nadzorczego kontrolującego decyzję o pozwoleniu na budowę było dokładne wyjaśnienie stanu sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i rozpatrzenie tego materiału pod kątem prawidłowości postępowania organu wydającego pozwolenie. Okoliczności wskazane wyżej dają podstawę do stwierdzenia, że organ nadzorczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a przy prowadzonej analizie materiału opierał się na nieistniejącej decyzji o warunkach zabudowy, co dowodzi niestaranności prowadzonego postępowania nieważnościowego tym bardziej, że skarżąca w jednym z licznych pism uzupełniających zarzuty podnosiła kwestię uchylenia przez organ odwoławczy decyzji o warunkach zabudowy na której oparto wydane pozwolenie na przebudowę obiektu przy ul. L. Zważywszy, że zarówno w postępowaniu zwykłym jak i postępowaniu nadzwyczajnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności, co oznacza, że organ drugiej instancji nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu niższej instancji, ale obowiązany jest rozpoznać ponownie sprawę w jej całokształcie, a w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa a także art. 138 § 1 pkt 1 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania nieważnościowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje organu nadzorczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zważywszy, że wyżej wskazane uchybienia były istotne, Sąd nie zajął się pozostałymi zarzutami skargi. W ponownym postępowaniu organy nadzorcze zbadają dokładnie prawidłowość wydania pozwolenia, ustalą w oparciu o posiadany materiał sprawy kwestię decyzji o warunkach zabudowy dla budynku przy ul. L. i po dokładnej analizie pozostałych zarzutów dokonają oceny kwestionowanej decyzji pod kątem naruszenia art. 156 § 1 kpa.