VII SA/Wa 1657/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 r. sprawy ze skargi D. W. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego E. D. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D. i M. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek ww. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]/09, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. Z., E. Z. oraz B. Z. pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości płynne do obsługi budynku jednorodzinnego na działce nr ewid. [...],[...], obręb [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zatem w myśl art. 40 § 1 k.p.a. pisma w postępowaniu administracyjnym powinny być kierowane do strony imiennie, wskazując indywidualnie oznaczonego adresata. Podniósł, iż w niniejszej sprawie organ wojewódzki pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] zawiadomił strony, w tym wnioskodawców D. i M. W. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., jednakże ze zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. zawiadomienia oraz decyzji wynika, że pisma te zostały przesłane D. i M. W. w jednej kopercie. W związku z powyższym organ nadzorczy stwierdził, iż weryfikowane rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego wydane zostało z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 1 k.p.a., z uwagi na niewłaściwe doręczenie stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak również samego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ w tym zakresie powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym, skierowanie jednego pisma do dwóch osób nie stanowi doręczenia pisma stronie, o którym mowa w art. 40 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy w jednej kopercie przesyłany jest dwóm adresatom jeden egzemplarz pisma brak jest podstaw do stwierdzenia, że domownik odebrał przesyłkę kierowaną do drugiego adresata, bowiem przesyłka ta jest tylko jedna i zostaje doręczona tylko osobie kwitującej jej przyjęcie. Ponadto, adresat kwitujący odbiór przesyłki może jedynie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią decyzji (pisma). Nie jest to równoznaczne z doręczeniem pisma i rozpoczęciem biegu terminu administracyjnego, czy jak w odniesieniu do decyzji - rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego weryfikowane rozstrzygnięcie zapadło również z naruszeniem art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, art. 8 - zasady pogłębiania zaufania obywateli, art. 9 k.p.a. - zasady czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W tym kontekście organ odwoławczy stwierdził, iż organ wojewódzki nie ustalił rzeczywistego żądania wnioskodawców, którzy zarzucali decyzji udzielającej pozwolenia na budowę m.in. rażące naruszenie prawa oraz wydanie jej w wyniku "przestępstwa zorganizowanego w zmowie i porozumieniu", fałszerstwo, a także "nie powiadomienie stron o wydanej decyzji". Organ zaznaczył, iż ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości treści żądania strony jest istotna, gdyż determinuje tryb postępowania nadzwyczajnego. Jak bowiem zauważa judykatura nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, zdaniem organu, Wojewoda [...] nie poczynił ustaleń, w oparciu o wypis z Księgi Wieczystej, akt notarialny, bądź prawomocne orzeczenie sądu, do której działki wnioskodawcy posiadają tytuł prawny oraz jej usytuowania względem inwestycji (mając na uwadze obszar jej oddziaływania). Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że ponownie przeprowadzając postępowanie w pierwszej kolejności powinien być rozpoznany wniosek D. i M. W. z dnia [...] marca 2010r., o wyłączenie pracowników organu z przedmiotowej sprawy. Następnie, w zależności od zapadłych rozstrzygnięć, organ I instancji winien ustalić rzeczywistą treść żądania wnioskodawców oraz nieruchomość, co do której posiadają oni tytuł prawny, a także prawidłowo doręczyć zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. W. i M. W. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji, że rażąco narusza art. 6 – 12 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 89 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1-6, pkt 8 k.p.a., art. 145 § 2 i § 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 139 k.p.a. oraz Prawo budowlane. D. i M. W. wskazali, że uzasadnienie decyzji jest sprzeczne z prawem i rażąco narusza ich prawa materialne oraz chroni dzikiego inwestora. Stwierdzili, że organ nie zauważył, iż decyzja Wojewody, jak również decyzja Starosty [...] jest nieważna, albowiem decyzja Wojewody została wydana przez niewłaściwy organ zamiejscowy w [...] zamiast Urząd Wojewódzki we [...], Starosta zaś nie zawiadomił wszystkich stron postępowania, mimo, że inwestycja oddziaływuje na działki sąsiednie. Zaznaczyli także, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zauważył, że w niniejszej sprawie orzekali pracownicy w stosunku do których były wnioski o ich wyłączenie i sprawa ta nie została rozpoznana. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowym stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne sprawy, dały organowi odwoławczemu asumpt do skorzystania z ww. regulacji. Należy wskazać za Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zatem w myśl art. 40 § 1 k.p.a. pisma w postępowaniu administracyjnym powinny być kierowane do strony imiennie, wskazując indywidualnie oznaczonego adresata. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, skierowanie jednego pisma do dwóch osób nie stanowi doręczenia pisma stronie, o którym mowa w art. 40 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy w jednej kopercie przesyłany jest dwóm adresatom jeden egzemplarz pisma brak jest podstaw do stwierdzenia, że domownik odebrał przesyłkę kierowaną do drugiego adresata, bowiem przesyłka ta jest tylko jedna i zostaje doręczona tylko osobie kwitującej jej przyjęcie. Ponadto, adresat kwitujący odbiór przesyłki może jedynie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią decyzji (pisma). Nie jest to równoznaczne z doręczeniem pisma i rozpoczęciem biegu terminu administracyjnego, czy jak w odniesieniu do decyzji - rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego. W niniejszym przypadku, zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania (pismo z dnia [...] stycznia 2010 r.) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., jak również decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. zostały przesłane małżonkom D. i M. W., w jednej kopercie. Powyższe, w świetle ww. rozważań, stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 1 k.p.a., z uwagi na niewłaściwe doręczenie stronom wskazanych pism. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego już tylko z tej przyczyny obligowany był uchylić weryfikowane rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, co też uczynił. Ponadto, zauważyć należy, iż organ odwoławczy zasadnie przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wskazując na naruszenie przez organ wojewódzki art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewoda [...] nie ustalił bowiem rzeczywistego żądania wnioskodawców, którzy zarzucali decyzji Starosty [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę m.in. rażące naruszenie prawa oraz wydanie jej w wyniku "przestępstwa zorganizowanego w zmowie i porozumieniu", fałszerstwo, a także "nie powiadomienie stron o wydanej decyzji". Zaznaczyć należy, iż ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości treści żądania strony jest istotna, gdyż determinuje tryb postępowania nadzwyczajnego, nie jest bowiem możliwe przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewoda [...] nie poczynił także ustaleń, w oparciu o wypis z Księgi Wieczystej, akt notarialny, bądź prawomocne orzeczenie sądu, do której działki wnioskodawcy posiadają tytuł prawny oraz jej usytuowania względem inwestycji. Ma to zaś niewątpliwe znaczenie przy określaniu obszar oddziaływania spornej inwestycji i badaniu legitymacji prawnej strony wnioskującej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Nadto, na co także zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, wbrew zarzutom zawartym w skardze organ dostrzegł niniejsze, w pierwszej kolejności powinien być rozpatrzony wniosek D. i M. W. z dnia [...] marca 2010 r. o wyłączenie pracowników organu od rozpoznania sprawy. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia odpowiada prawu. Na marginesie wypada także zauważyć, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. została poddana kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym. Wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 866/11, oddalona została skarga D. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy.