VII SA/Wa 1658/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania R. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...] nakazującej inwestorowi R. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu powyżej 10 stanowisk zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] obręb: [...] przy ulicy [...] w miejscowości [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Za akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 18 października 2012r. PIINB w [...] przeprowadził czynności kontrolne na terenie działki o nr ew. [...] obręb: [...] przy ulicy [...] w miejscowości [...], które wykazały, że na w/w nieruchomości został wybudowany parking powyżej 10 stanowisk. Z protokołu wynika, że roboty zostały zakończone, zaś parking jest użytkowany. Na jego terenie stwierdzono około 80 sztuk zaparkowanych samochodów oraz ustawiono kontener portiera, a teren ogrodzono. Ponadto ustalono, że inwestor – R. B. wykonał w/w inwestycję bez uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor podczas czynności kontrolnych nie legitymował się odpowiednią dokumentację dotyczącą budowy. Po wszczęciu postępowania, pismem z dnia 22 października 2012r. PINB w [...] zwrócił się do Starosty [...] z zapytaniem czy właściciel w/w działki występował z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oraz czy wydawano w związku z tym jakiekolwiek decyzje. W odpowiedzi Starosta [...] przesłał do PINB w [...] stosowną dokumentację, informując jednocześnie, że R. B. występował w dniu [...] sierpnia 2012r. jedynie ze zgłoszeniem robót niewymagających pozwolenia na budowę polegających na częściowym utwardzeniu terenu działki o nr ew. [...]obręb [...] w [...] ziemią i gruzem. Do ww. zgłoszenia Starosta [...] wniósł sprzeciw w drodze decyzji z dnia [...] września 2012r., gdyż sporna inwestycja jest niezgodna z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...] nakazał inwestorowi R. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu powyżej 10 stanowisk zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] obręb: [...]przy ulicy [...] w miejscowości [...]. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez R. B. [...]WINB powołał się na ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych z dnia 18 października 2012r., które wykazały, że na terenie ww. nieruchomości został wybudowany bez uzyskania pozowania na budowę parking powyżej 10 stanowisk. Roboty zostały zakończone, parking jest użytkowany, na jego terenie zaparkowano około 80 sztuk samochodów oraz ustawiono kontener portiera, a teren ogrodzono. Organ odwoławczy zaznaczył, że powyższe ustalenia poparto także dokumentacją zdjęciową. Organ II instancji powołał się na treść art. 28 Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, wskazując, że wykonanie ww. prac budowlanych zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenie. Wskazał także na zgłoszenie R. B. w dniu [...] sierpnia 2012r. do Starostwa Powiatowego w [...] dotyczące wykonania robót budowlanych polegających na częściowym utwardzeniu terenu działki o nr ew. [...] obręb: [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...].[...]WINB zauważył jednak, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2012r" znak: [...] wniósł sprzeciw do w/w zgłoszenia. [...]WINB wskazał, że z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] wyraźnie wynika, że teren, na którym inwestor zrealizował sporny parking jest przeznaczony jako: " utrzymanie istniejących kompleksów tak stanowiących element systemu przyrodniczego Miasta [...], bez prawa zabudowy, utrzymanie istniejących zadrzewień ", tym samym wykluczona jest możliwość zabudowy działki o nr ew. [...] obręb: [...]. [...]WINB wskazał na regulację z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych. [...]WINB ocenił, że sporny obiekt, jako sprzeczny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zostać zalegalizowany w ramach procedury przewidzianej przez prawo budowlane. Organ wskazał, że jeżeli nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i nie istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać decyzję nakazująca rozbiórkę zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W przedmiotowym stanie faktycznym - z uwagi na sprzeczność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przepisy prawa nie pozwalają organom nadzoru budowlanego na odstąpienie od nałożenia obowiązku rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wskazał, że skarżący w dniu 18 października 2012r. brał udział w oględzinach na przedmiotowej nieruchomości, jednakże odmówił podpisania protokołu. Ponadto [...]WINB zauważył, że z dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu z kontroli budowy jednoznacznie wynika, że na terenie działki o nr ew. [...] obręb: [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...] został wybudowany parking powyżej 10 stanowisk, o czym świadczy m.in. baner reklamowy z napisem: "[...]". Powyższa decyzja [...]WINB z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. B., który zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania a w szczególności art. art. 7,10 i 77 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie bez jakiejkolwiek podstawy, że utwardzenie i ogrodzenie terenu stanowi budowę parkingu powyżej 10 miejsc postojowych mimo, że nie stwierdzono jakiegokolwiek wyodrębnienia tych miejsc strona wiedziała o sprzeciwie władz budowlanych do zamiaru utwardzenia i ogrodzenia terenu w związku ze zgłoszeniem strony, 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu i ograniczenie się wyłącznie do przytoczenia przepisów prawa; naruszenie art.48 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt. 1 i 4 art.29 ust.1 pkt.10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki obiektu nie będącego obiektem budowlanym w rozumieniu ustaw}', a w konsekwencji przekroczenie uprawnień zastrzeżonych dla PINB Mając na uwadze powyższe wnoszę o: uchylenie zaskarżonej decyzji W uzasadnieniu skargi R. B. podniósł, że organ w żadnym zakresie nie wskazał na jakiej podstawie przyjął, że na działce został zlokalizowany parking i to na ponad 10 stanowisk a w konsekwencji, że wymagał on wydania pozwolenia na budowę. Strona odmówiła podpisania protokółu oględzin ponieważ odmówiono umieszczenia w nim zastrzeżeń o braku doręczenia decyzji o sprzeciwie co do wykonania robót polegających na utwardzeniu częściowym terenu i jego ogrodzeniu, a ponadto, że ogrodzony teren nie jest parkingiem. Skarżący przyznał, że działka rzeczywiście została ogrodzona i utwardzona ziemią, żużlem i gruzem. Postawiono na niej także przenośny kontener bez żadnej podbudowy i fundamentów. Nie wykonano jednak na działce żadnych robót budowlanych. Skarżący podniósł, że dokumentacja fotograficzna jest jednoznaczna. Ponadto nie wyodrębniono na działce żadnego miejsca postojowego- stanowiska parkingowego a jedynie dokonano utwardzenia jej żużlem i ziemią i ogrodzono. Według skarżącego organy budowlane wydały decyzję bez podstawy prawnej, ponieważ nie miały prawa wydania decyzji dotyczącej obiektu nie spełniającego wymogów obiektu budowlanego. Wskazał, że Prawo budowlane w ogóle nie definiując co jest parkingiem pozostawia lukę w prawie, której nie można w razie przepisów sankcyjnych, a taki charakter ma nakaz rozbiórki wypełniać jej w drodze analogii. Parking nie jest także zdefiniowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych budynków (Dz. U. nr 72 poz. 690 ze zm.) ponieważ odwołuje się on tylko do miejsc postojowych (§ 18 i n.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 1 ww. ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przewidziano możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Jeżeli bowiem budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do samowoli budowlanej. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 18 października 2012r. na terenie działki o nr ew. [...] obręb: [...] przy ulicy [...] w miejscowości [...], wynika, że na nieruchomości został wybudowany parking powyżej 10 stanowisk. Z protokołu wynika, że roboty zostały zakończone, zaś parking jest użytkowany. Na jego terenie stwierdzono około 80 sztuk zaparkowanych samochodów oraz ustawiono kontener portiera, a teren ogrodzono. Na wykonanym ogrodzeniu zawieszono baner reklamowy z napisem: "[...]". Z ustaleń tych wynika – w ocenie Sądu – jednoznacznie, że R. B. zrealizował samowolnie parking dla powyżej 10 miejsc parkingowych wraz z infrastrukturą w postaci chociażby miejsca dla portiera. Fakt pozostawania na parkingu ok. 80 samochodów i zamieszczony na ogrodzeniu baner reklamowy jednoznacznie wskazują na zorganizowanie działalności zarobkowej w postaci parkingu dla podróżnych korzystających m. in. z lotniska w [...] . Wprawdzie inwestor odmówił podpisania protokołu, jednakże w ocenie Sądu fakt ten nie pozbawia w ogóle protokołu mocy dowodowej w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Sąd na podstawie całości akt administracyjnych uznał, że powyższy stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy i stanowił podstawę do zastosowania trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Właściwie także organy w niniejszej sprawie przyjęły brak możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] wyraźnie wynika, że teren, na którym inwestor zrealizował sporny parking jest przeznaczony jako: " utrzymanie istniejących kompleksów tak stanowiących element systemu przyrodniczego Miasta [...], bez prawa zabudowy, utrzymanie istniejących zadrzewień ", W konsekwencji należy stwierdzić, że na tym terenie wykluczona jest możliwość zabudowy działki o nr ew. [...] obręb: [...]. Należy zatem stwierdzić, że sporny obiekt, jako sprzeczny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zostać zalegalizowany w ramach procedury przewidzianej przez prawo budowlane. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać decyzję nakazująca rozbiórkę zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z powyższych powodów również zaskarżoną decyzję [...]WINB należy ocenić jako zgodną z prawem. Odnosząc się do zarzutów R. B. dotyczących niewłaściwej kwalifikacji wykonanego obiektu należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami lub obiekt małej architektury. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć: obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W ocenie Sądu wykonane prace polegające nie tylko na utwardzeniu terenu ale także wykonaniu ogrodzenia warz z towarzyszącą infrastrukturą wskazują jednoznacznie na wykonanie samowolnej budowli będącej całością użytkową, do której zastosowania ma tryb określony w art. 148 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie zmienia tego całkowicie brak wykonania niektórych prac, które wymagane byłyby przepisami techniczno-budowlanymi w odniesieniu do parkingu, w zakresie dokładnego wyodrębnienia miejsc, czy też zachowania właściwej odległości między autami. Skoro bowiem R. B. wykonał sporną budowlę w ramach samowoli budowlanej to trudno oczekiwać aby w takiej sytuacji zachował wszystkie warunki wymagane przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd kontrolując sprawę z urzędu i nie będąc związany zarzutami i wnioskami Skarżącej nie dostrzegł innych wad powodujących konieczność eliminacji zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. Zarówno PINB [...], jak i organ II instancji przeprowadzili postępowanie zgodnie z regułami dowodowymi określonymi procedurą administracyjną, w trym art. 7 i 77 § 1 kpa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.