VII SA/Wa 1658/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] w [...]kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwany dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. zobowiązującego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego sieci kanalizacyjnej prowadzącej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na terenie przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. wystąpiła o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., którym nałożono na właściciela sieci - [...] obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego sieci kanalizacyjnej prowadzącej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na terenie przy ul. [...] w [...]. GINB wskazał, że kwestionowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który to przepis nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie. Skoro niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiego postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności ew. o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania wskazując art.: 6, 7, 8, 10, 61a § 1, 77 § 1, 107 § 2, 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego wskazując art. 81c i art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazała m. in., że na skutek wniesionego przez nią zażalenia organ stwierdził nieważność wcześniej wydanego postanowienia nakładającego na skarżącą jako właściciela sieci obowiązek, jako skierowanego do podmiotu nie będącego stroną. W rozstrzygnięciu tym organ wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego zanim zostanie nałożony na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Podniosła, że z materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca była właścicielem sieci lub przedsiębiorstwem przesyłowym, o którym mowa w art. 49 § 1 k.c. Powołała się na wyroki sądów administracyjnych na potwierdzenie stanowiska, że na postanowienia wydane w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego służy zażalenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga ma usprawiedliwione podstawy, bowiem zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnią, które miało wpływ na wynik sprawy, co skutkować winno ich uchyleniem. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad, które - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - dawałyby podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Na wstępie należy wskazać, że w przeszłości istniały rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące dopuszczalności zażalenia na postanowienia wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Rozbieżności te zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w 6 listopada 2015 r., sygn. akt II OPS 4/15, który podjął uchwałę o następującej treści: "Na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie". Uchwała ta jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter szczególny do art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie NSA, należy przyjąć wykładnię, według której art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81c ust. 2-4 Prawa budowlanego. Dalej NSA wskazał, że należy przyjąć, że jeżeli organ administracji po nałożeniu na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku przeprowadzenia kontroli, nałoży na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, to podstawą nałożenia tego obowiązku będzie nie tylko art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ale także art. 81c ust. 2 tej ustawy. W związku z tym po pierwsze, obowiązek ten należy nałożyć w formie postanowienia, po drugie, na postanowienie to będzie przysługiwało zażalenie. Jednocześnie należy przyjąć, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do samoistnego, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Podstawą nałożenia takiego obowiązku w tym przypadku jest jedynie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W razie nałożenia w takiej sytuacji obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej z powołaniem się jedynie na art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego należy przyjąć, że zachodzi błąd co do podstawy prawnej postanowienia, gdyż w istocie podstawą tą jest jedynie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, co powoduje, że na takie postanowienie, niezależnie od zawartego w nim pouczenia, przysługuje zażalenie na podstawie art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego. Uchwała składu 7 sędziów wiąże wszystkie sądy administracyjne na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. Jest ona wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, jaka została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Oznacza to, że powołany w sentencji uchwały przepis prawa nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Sąd podziela stanowisko zajęte w powołanej wyżej uchwale i w związku z powyższym stwierdza, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nakładającego na skarżącą obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego, ze wskazaniem w podstawie prawnej art. 61a § 1 k.p.a. zostały wydane z naruszeniem przepisów procesowych (art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.) oraz naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 Prawa budowlanego polegającego na błędnej wykładni tego przepisu. Postanowienie będące przedmiotem postępowania nieważnowściowego wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowalnego jest bowiem w istocie postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, co powoduje, że na takie postanowienie wbrew twierdzeniu organów, i niezależnie od zawartego w nim pouczenia, przysługiwało zażalenie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia nakładającego na skarżącą obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego, rzeczą organu będzie rozstrzygnięcie sprawy mając na uwadze powyższą wykładnię. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji, zaś o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.