VII SA/Wa 1659/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata I. H.: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Sygnatura akt VIISA/Wa 1659/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewoda [...] odmówił przyznania odszkodowania T. K. w oparciu o art. 160 kpa w związku z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 162, poz. 1692). Zgodnie z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji służy roszczenie o odszkodowanie za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Wprawdzie art. 160 kpa został uchylony z dniem 1 września 2004 r., jednakże zgodnie z art. 5 w/w ustawy (z dnia 17 czerwca 2004 r.) art. 160 kpa stosuje się nadal do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jego uchylenia. Tenże przepis był do dnia 31 sierpnia 2004 r. samodzielną i wyłączną podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej spowodowanej wydaniem decyzji administracyjnych. Strona niezadowolona z wydanego rozstrzygnięcia miała prawo wnieść powództwo do sądu powszechnego, tego jednak T. K. nie uczyniła. Podnosi ona, iż decyzja zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] pozbawiła ją możliwości dojazdu do jej nieruchomości położonej przy ulicy [...]. Z tego powodu ograniczona została możliwość korzystania z nieruchomości, w tym prowadzenia działalności zawodowej, a także możliwość jej sprzedaży. W ocenie organu z akt sprawy wynika jednak iż działka nr [...] objęta kwestionowaną inwestycją była działką budowlaną i nie była przeznaczona pod budowę drogi. Ponadto T. K. nie przysługiwała służebność drogi koniecznej przez działkę inwestora. Poza tym ma ona jako współwłaścicielka działki oznaczonej nr. [...] graniczącej z działką nr. [...] oraz z ulicą [...] zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. do ulicy [...] Organ zwrócił uwagę także na to, że zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją zezwalającą na przebudowę i rozbudowę garażu na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] nieruchomość skarżącej posiadała dojazd do drogi publicznej od ulicy [...] Wszystko to oznacza, że opisywane przez T. K. straty powstałe na skutek braku dojazdu do działki stanowiącej jej własność tj. obniżenie jej wartości oraz brak możliwości korzystania nie zostały spowodowane faktem wydania decyzji zezwalającej na zabudowę działki nr. [...]. Organ wskazał nadto, że zarzut dotyczący sfałszowania podpisu T. K., który znajduje się na protokole podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na dwie działki o numerach [...] i [...] nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ta okoliczność stanowi ewentualną przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej . Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona została przez T. K.. Skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 80 i 81 kpa. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż w toku postępowania organ nie podjął niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] oraz położonej obok nieruchomości (przy ul. [...] ). Pominął w szczególności fakt, że nieruchomość, której skarżąca jest współwłaścicielką w 4/8 częściach leżąca u zbiegu ulic [...] i [...] została zabudowana drugim domem bez jej wiedzy i zgody. W ocenie skarżącej organ nie uwzględnił całego materiału dowodowego, a podejmując decyzję oparł się jedynie na opinii Urzędu Dzielnicy [...] Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia 9 lutego 2009 r., która zawiera informacje nieprawdziwe. Poza tym uniemożliwiono skarżącej wypowiedzenie się w sprawie co stanowi naruszenie art. 81 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem kwestionowana decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem oceny Sądu są rozstrzygnięcia sankcjonujące prawidłowość decyzji, która w trybie zwykłym odmawiała przyznania odszkodowania. Celem postępowania, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa nie jest oczywiście merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz kontrola decyzji ostatecznej ( z dnia 14 kwietnia 2008 r.) z punktu widzenia tego, czy jest ona dotknięta jedną z wad wskazanych w punktach 1-7 w/w przepisu. Oznacza to, że sprawa nie toczy się w trybie zwykłym, w którym dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzorczym gdzie zupełnie wyjątkowo wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą taką wadą, która przesądza o konieczności uznania jej za nieważną. Jest rzeczą oczywistą, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bada się czy decyzja ta została podjęta zgodnie z przepisami prawa, które obowiązywały w chwili jej wydania. W przedmiotowej sprawie chodzi więc o datę [...] kwietnia 2008 r., tj: dzień, w którym wydana została decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania skarżącej. W niniejszej sprawie z oczywistych względów rozważana może być wyłącznie przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. tj. ta, która wskazuje na wydanie decyzji bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego decyzje są przedmiotem kontroli Sądu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie jest decyzją, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Działka inwestora oznaczona nr. [...] była bowiem działką budowlaną, na której nie przewidywano budowy drogi. Poza tym skarżącej nie przysługiwała służebność drogi koniecznej przez tę działkę. Samo stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny oraz zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] nie skutkowało automatycznie koniecznością przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 kpa. Wojewoda [...] odmawiając jego przyznania (decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r.) przedstawił rzeczowe argumenty uzasadniające takie właśnie rozstrzygnięcie. Wykazał bowiem brak istnienia tak powstałej po stronie skarżącej szkody jak i brak związku przyczynowego pomiędzy ową szkodą a działaniem organu przejawiającym się w podjęciu określonej decyzji. Trzeba pamiętać również o tym, że rozstrzygnięcie to nie było kwestionowane przez skarżącą. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. były więc prawidłowe. W realiach przedmiotowej sprawy nie sposób było bowiem uznać, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, co oznacza iż w istocie ma charakter ocenny, a zatem rodzi konieczność odnoszenia go do określonej sytuacji faktyczno-prawnej. W kwestii interpretacji tego pojęcia wielokrotnie wypowiadała się jednak judykatura i nauka prawa. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce jedynie wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty (oznacza to, że odmienna wykładnia danej normy dopuszczalna ze względu na obowiązujące reguły interpretacyjne oraz zasady logiki jest niewystarczająca), 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3) muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przechodząc raz jeszcze na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić trzeba, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. kryteriów wskazanych powyżej nie spełniała. Oznacza to, że kwestionowane rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znajduje uzasadnienie prawne. Niejako na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, iż zarzuty skarżącej oraz przedstawiona na ich poparcie argumentacja mogłaby być przedmiotem rozważań i oceny, jednakże w postępowaniu zwykłym toczącym się według innych zasad i reguł niż postępowanie nieważnościowe. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest art. 151 p.p.s.a JP