VII SA/Wa 1659/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. R., A. R. i P. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. R., A. R. i P. R. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset) złotych, oraz na rzecz skarżącego M. R. kwotę 260 zł (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409) po rozpatrzeniu odwołania J.P. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2013r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną w granicach własnej działki przy ul. [...] w [...], dz. nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] oraz zjazdu indywidualnego do garażu podziemnego z ul. [...] wraz z likwidacją dwóch zjazdów istniejących, odtworzeniem chodnika i pasa zieleni na działce drogowej nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] - uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie art. 136 kpa przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające mające na celu wyjaśnienie czy usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego względem działek sąsiednich nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...] jest zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi oraz wskazanie czy wyżej wymienione nieruchomości są działkami budowlanymi. Analizując dokumentację projektową organ uznał, że sporny budynek mieszkalny wielorodzinny z zaprojektowanymi otworami okiennymi usytuowany jest od strony działek sąsiednich nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...] w odległości mniejszej niż wymagana przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że ściana elewacji północno-wschodniej projektowanego budynku znajduje się w odległości od 0,4 m do 1,1 m - względem działki nr ew. [...], a ściana elewacji północno-zachodniej -zaprojektowana została w odległości od 2,1 m do 6,4 m - względem działek nr ew. [...] i [...]. Teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Sąsiednie działki nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...] znajdują się w liniach rozgraniczających terenów komunikacji: dróg publicznych ul. [...] (dz. nr ew. [...],[...]) oraz ul. [...] (dz. nr ew. [...]). Zgodnie z zapisem § 52 planu miejscowego "na terenach w obrębie linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych: 1. zabezpiecza się pasy terenu dla urządzeń i przewodów podziemnych miejskiej infrastruktury technicznej; 2. dopuszcza się sytuowanie urządzeń drogowych i urządzeń związanych z utrzymaniem i obsługą ruchu, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w przepisach szczególnych dotyczących dróg publicznych; 3. zakazuje się realizacji obiektów budowlanych, nie wymienionych w pkt 2, z wyjątkiem kiosków z prasą, papierosami i artykułami drobnymi (typu kioski "Ruchu") oraz kwiatami, realizowanych jako obiekty nie związane trwale z podłożem, o powierzchni zabudowy nie większej niż 15 m 2, pod warunkiem nie pogarszania widoczności na skrzyżowaniach i nie utrudniania ruchu pieszego; (...)". Z powyższego wynika, iż na terenie działek nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...] możliwa jest realizacja obiektów budowlanych nie związanych trwale z gruntem takich jak: kioski z prasą, papierosami i artykułami drobnymi oraz kwiatami co oznacza zdaniem Wojewody [...], że wymienione nieruchomości stanowią działki budowlane. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ dokonał analizy obowiązujących przepisów art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że plan miejscowy dopuszcza realizację obiektów budowlanych na terenie działek nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...], a biorąc pod uwagę cechy geometryczne oraz wielkość w/w działek możliwa jest realizacja na nich obiektów budowlanych. Jeżeli tak, to lokalizacja budynku mieszkalnego, objętego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013r. o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z regulacją § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie z uwagi na zbliżenie do granicy ścianami z otworami okiennymi. Tym samym w niniejszej sprawie niezbędne byłoby uzyskanie zgody właściwego organu na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Obowiązek wystąpienia o zgodę na odstępstwo spoczywał na organie I instancji. Wobec braku wyjaśnienia tej kwestii przez Prezydenta [...] postepowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzono z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Zdaniem Wojewody [...] nie jest możliwe wystąpienie przez organ odwoławczy o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014r., wnieśli M. R., A. R. i P. R. Decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 pkt 1, 2, 3, 4, 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie konieczne jest zachowanie odległości projektowanego budynku od granic działek sąsiednich; - naruszenie art. 39 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieprawidłowym uznaniem, iż działka o numerze ewidencyjnym [...] może zostać zabudowana, podczas gdy działka ta nie może zostać zabudowana jakimkolwiek obiektem budowlanym nie związanym z funkcją drogi; - naruszenie art. 9 ust. 1 Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię, skutkującą nieprawidłowym uznaniem, iż w sprawie niezbędne byłoby uzyskanie zgody właściwego organu tj. Prezydenta [...] (po wcześniejszym udzieleniu upoważnienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju) na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych; - naruszenie przepisów postępowania art. 6, 7 i 77 § 1 kpa. Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazali, że na terenie projektowanej inwestycji obowiązuje miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]". Zgodnie z § 52 planu "na terenach w obrębie linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych zakazuje się realizacji obiektów budowlanych, nie wymienionych w pkt. 2, z wyjątkiem kiosków z prasą, papierosami i artykułami drobnymi (typu kioski "Ruchu") oraz kwiatami, realizowanych jako obiekty nie związane trwale z podłożem, o powierzchni zabudowy nie większej niż 15 m 2, pod warunkiem nie pogarszania widoczności na skrzyżowaniach i nie utrudniania ruchu pieszego; (...)". pkt. 3. Tym samym działki znajdujące się w obrębie linii rozgraniczających ciągi komunikacyjne nie mogą być uznane za działki budowlane w rozumieniu art. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Także przepisy ustawy o drogach publicznych zabraniają dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zważywszy, że działka o numerze ewidencyjnym [...] oznaczona jest w rejestrze gruntów symbolem "Bp" (zurbanizowane tereny niezabudowane) zlokalizowana jest w pasie drogowym, w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 10UKD, może być zagospodarowana wyłącznie z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z ustawy o drogach publicznych - w tym w szczególności z art. 39 ust. 1 pkt. 1 ustawy, zabraniającego lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Powyższe oznacza, iż w niniejszej sprawie przy ocenie przeznaczenia działek nr [...],[...] i [...] organ II instancji powinien był rozważyć całokształt okoliczności wpływających na ocenę statusu prawnego i faktycznego działek sąsiednich. Organ powinien wziąć pod uwagę m.in. okoliczność, iż w/w działki usytuowane w pasie drogowym, przeznaczone są na cele komunikacji i wykluczone od trwałej zabudowy kubaturowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna, którą Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uwagi na formalny charakter zaskarżonej decyzji, która nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia Sąd bada jedynie prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 kpa stanowiącego procesową podstawę jej wydania. Stosownie do art. 138 § 2, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. wprowadzonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a koniczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej ocenia, czy organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do istoty, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązującą zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury procesowej, które można określić jako istotne. Wydanie decyzji kasacyjnej jest odstępstwem od zasady ponownego rozpatrzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Stosownie do treści omawianej regulacji wskazać należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 kpa., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Wskazać nadto należy, że treść art. 138 § 2 kpa winna być natomiast odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy była ona dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa. Uzasadniając potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji Wojewoda [...] nie tylko nie wykazał jaki zakres sprawy konieczny do rozstrzygnięcia nie został wyjaśniony przez organ I instancji, ale także nie uzasadnił na czym polegało naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 kpa. Jednocześnie podkreślić należy, że organ odwoławczy uznając konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przeprowadził w oparciu o art. 136 kpa dodatkowe postępowanie i w ocenie Sądu poczynione w sprawie ustalenia oraz zgromadzony materiał dowodowy był kompletny co w pełni uzasadniało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Prezydent [...] zatwierdzając projekt budowlany i udzielając inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] i zjazdu indywidualnego do garażu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] dokonał stosownie do art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu osiedla "[...]" oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawo budowlane). Sprawdzenie kompletności dokumentacji złożonej przez inwestora oraz rozwiązań projektowych z punktu widzenia ich zgodności z prawem stanowiło podstawę zatwierdzenia projektu budowlanego udzielenia pozwolenia na budowę. Odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego, uzupełnionego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa nie może stanowić podstawy wydania decyzji kasacyjnej. Obowiązkiem Wojewody [...] było nie tylko skontrolowanie decyzji organu I instancji, ale ponowne rozpatrzenie i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy od którego organ odwoławczy w sposób nieuprawiony się uchylił. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zważywszy na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Orzeczenia z pkt Ii i II wyroku wydano w oparciu art. 152 i 200 cytowanej ustawy.