VII SA/Wa 166/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy L. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zmian w gminnej ewidencji zabytków postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 zł. Wójt Gminy L. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") wyrażoną w piśmie tego organu z [...] listopada 2018 r., znak: [...], tj. dotyczącą negatywnego zaopiniowania planowanych, przez skarżącego, zmian w gminnej ewidencji zabytków Gminy L. Jako podstawę działania skarżący wskazał art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."). Zaskarżonej czynności Wójt Gminy L. zarzucił naruszenie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, z późn. zm., dalej: "u.o.z.") poprzez odmowę uzgodnienia zmiany ewidencji bez ustalenia granic zabytku - pałacu i parku w L. – w jakich został on wpisany do rejestru zabytków, a zatem bez faktycznego ustalenia czy i w jakim zakresie projektowane zarządzenie ingeruje w granice zabytku określone w rejestrze zabytków oraz w wartość historyczną i kulturową przedmiotowego zabytku. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności dotyczącej odmowy uzgodnienia zmian w gminnej ewidencji zabytków Gminy L., poprzez wykreślenie z tej ewidencji, z karty adresowej zespołu pałacowo-parkowego, karty adresowej pałacu i karty adresowej parku – działek nr [...],[...] i [...], obręb PSO L.. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...]WKZ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że czynność polegająca na "uzgodnieniu" nie jest wymieniona w ww. przepisach, których naruszenia dopatruje się skarżący. W ocenie organu skarżący nie wskazał jednoznacznie podstawy prawnej czynności będącej przedmiotem skargi. [...]WKZ stwierdził, że skarżący bezspornie domaga się ograniczenia ochrony jednego z zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków przez wykreślenie z gminnej ewidencji niektórych działek ewidencyjnych, objętych wpisem, z powodu odmiennej od organu konserwatorskiego oceny, czy działki te wchodzą w skład zabytku objętego wpisem czy nie. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków nieruchomych z terenu gminy. Jest to zadanie własne organu i jednostki samorządu terytorialnego wymienione w tym przepisie. Nawet przy przyjęciu, że zaskarżona czynność miałaby charakter odmowy porozumienia z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. to nadal nie jest czynnością we własnej sprawie administracyjnej. Porozumienie stanowiące przesłankę ujęcia zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków nie jest sprawą administracyjną, dotyczącą indywidualnego rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnienia lub obowiązku organów w nim uczestniczących, jest natomiast wyłącznie elementem proceduralnym. Zdaniem [...]WKZ skarżący widzi swój indywidualny interes prawny w tym, by organ konserwatorski musiał pozytywnie uzgodnić planowaną przez skarżącego czynność w stosunku do przedmiotu, niebędącego w jego dyspozycji, tj. zabytku nieruchomego stanowiącego własność prywatną i w stosunku do którego ustawa o ochronie zabytków nie daje wójtowi żadnych kompetencji do decyzji o zasadności czy zakresie wpisu do rejestru zabytków. W ocenie organu, przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. nie oznacza, że zawsze musi zaistnieć porozumienie obu organów. Brak porozumienia nie rodzi żadnego roszczenia po stronie organu prowadzącego gminną ewidencję zabytków wobec wojewódzkiego konserwatora zabytków o uzgodnienie pozytywne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia czy czynność [...]WKZ wyartykułowana w pkt 3 pisma (tego organu) z [...] listopada 2018 r. a dotycząca negatywnego zaopiniowania zmian w gminnej ewidencji zabytków w zakresie usunięcia działek nr ew. [...],[...] i [...] (wpisanych do rejestru zabytków) – jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. I tak., zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1- 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Czynności, będącej przedmiotem skargi, [...]WKZ Zabytków dokonał w związku z wnioskiem Wójta Gminy L. z [...] października 2018 r., opartym na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z. Zgodnie z art. 22 ust. 5 tej ustawy, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przy założeniu, że podstawą w oparciu o którą, porozumienia domaga się skarżący jest przepis art. 25 ust. 5 pkt 3 o.u.z., wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. nie precyzuje w jaki sposób ma dojść do porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Istotą każdego porozumienia jest dojście do takiego samego stanowiska w danej sprawie. Innymi słowy, istotne dla spełnienia przesłanek z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. jest zaistnienie pozytywnego efektu w postaci zgodnych stanowisk organów. Konsultacja z konserwatorem zabytków, nawet w niesformalizowanej formie ma istotne znaczenie dla oceny merytorycznej zasadności dokonanego wpisu (w sprawie niniejszej zasadności wykreślenia wskazanych przez Wójta Gminy L. działek), albowiem szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków posiadają organy ochrony zabytków, w tym miejskie służby konserwatorskie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 3 września 2013 r., sygn. akt I OSP 2/13 (ONSAiWSA 2014/1/2), w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., trudno jest dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 cyt. ustawy; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. [...]WKZ odmawiając uzgodnienia zmian w gminnej ewidencji zabytków w zakresie wskazanym przez Wójta Gminy L. (poprzez negatywne zaopiniowanie wykreślenia trzech działek ewidencyjnych) wprawdzie realizował obowiązki wynikające z ustawy, nie wydawał jednak w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonywał czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Zdaniem Sądu, zakwestionowane przez skarżącego działanie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie jest zatem żadną z władczych form decydowania o prawach i obowiązkach strony, nie rozstrzygało (jak wskazano wyżej) żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. W konsekwencji, Sąd podzielił stanowisko przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę i uznając, że ww. czynność nie spełnia cech, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – uznał skargę jako niedopouszczalną. Wobec tego, sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1) sentencji orzeczenia. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).