VII SA/Wa 1661/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego R. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku R. G. w sprawie zmiany terminu usunięcia uchybień wymienionych w decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. ([...]) oraz w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. ([...]) nie wyraził zgody na przedłużenie terminu wykonania decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na interes strony wykonanie obowiązków przesunięto już o 20 miesięcy, a od wydania decyzji nakazującej usunięcie uchybień minęło 2 lata. Nie zapewnienie właściwych warunków sanitarnych godzi w interes społeczny, który jest wartością nadrzędną nad interesem strony. Pismem z dnia 7 czerwca 2006 r. (doręczonym do organu w dniu 9 czerwca 2006 r.) R. G. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o przedłużenie terminu usunięcia uchybień sanitarnych. Wskazał, że kiosk w którym należy wykonać określone obowiązki znajduje się na działce należącej do Polskich Kolei Państwowych, co powoduje szereg utrudnień z wykonaniem wskazanych obowiązków. Wskazał również na względy zdrowotne i materiale uniemożliwiające ponoszenie wydatków na modernizację kiosku. Wniósł o przedłużenie wykonania obowiązków do [...] września 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w odpowiedzi na ww. pismo pouczył R. G., że organ administracji z chwilą wydania decyzji jest nią związany, a stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia służy prawo do złożenia odwołania do organu wyższego stopnia. W dniu [...] czerwca 2006 r. R. G. złożył odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2006 r. w odwołaniu podniósł wszystkie argumenty zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] badając ww. odwołanie stwierdził na podstawie art. 134 K.p.a. wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Organ wskazał, że rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie w dniu 5 czerwca 2005 r., natomiast odwołanie zostało złożone 21 czerwca 2006 r., a wiec z uchybieniem ustawowego terminu 14 dni przewidzianego dla dokonania tej czynności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył R. G. Decyzji zarzucił obrazę przepisu art. 57, art. 129, art. 133, art. 134 K.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący w przewidzianym przez prawo terminie złożył pismo zawierające odwołanie od decyzji organu I instancji, które organ w całości pominął i nie przesłał do organu wyższego stopnia. Podniósł, że pismo z dnia [...] czerwca 2006 r. było odwołaniem od decyzji organu I instancji mimo, iż nie było tak zatytułowane i mimo, że było zaadresowane do organu I instancji. Wskazał ponadto, że warunkiem koniecznym uznania pisma za odwołanie jest stwierdzenie, że w piśmie tym strona wyraża swoje niezadowolenie z wydanej decyzji, a o przeznaczeniu pisma decyduje jego treść, a nie tytuł. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o umorzenie postępowania w sprawie w związku z uznaniem skargi za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem - prawidłowości stosowania przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad postępowania, mogących wpłynąć na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze zostaje uruchomione przez czynność procesową strony, jaką jest wniesienie odwołania. Aby jednak wywołała ona skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do treści, formy, terminu i trybu jej dokonania. Kodeks postępowania administracyjnego generalnie przyjmuje zasadę, że odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy więc, że z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z decyzji. Niezadowolenie z decyzji wydanej przez organ I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania. Takie stanowisko prezentuje też NSA w wyroku z dnia 2 stycznia 1988 r. SA/Wr 815/87 (ONSA 1988, Nr 1, poz. 31) wskazując, iż o tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem, decyduje nie nagłówek, lecz treść pisma. Powyższe oznacza, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraża zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji I instancji tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Odwołanie musi dotyczyć zindywidualizowanej, wyraźnie oznaczonej decyzji. Należy zwrócić uwagę także na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1996 r., sygn. akt III ARN 14/96, OSNP 1997/2/16, w którym Sąd ten stwierdził, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji. W badanej sprawie organy administracji nie uznały pisma strony z dnia [...] czerwca 2006 r. za odwołanie od decyzji. Pismo to zostało wniesione w związku z wydaniem decyzji z [...] maja 2006 r. R. G. wnosi w nim o przedłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych we wcześniejszym postępowaniu. Należy nadmienić, że przedmiotem decyzji z dnia [...] maja 2006 r. jest nie wyrażenie zgody na przedłużenie terminu wykonania wcześniejszej decyzji mocą której nałożono obowiązek usunięcia określonych uchybień. Z tego względu pismo to wprost odnosi się do decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i wyraża niezadowolenie z treści ww. decyzji. Należy również podkreślić, że pismo z dnia [...] czerwca 2006 r. o dokładnie takiej samej treści, a jedynie zatytułowane jako "odwołanie" organ uznał za odwołanie. Jest to niekonsekwencja w postępowaniu, gdyż pisma o identycznej treści, różniące się jedynie tytułem nie mogą być raz zakwalifikowane jako zwykłe pismo, a za drugim razem jako odwołanie. Jest to sprzeczne z przyjętą zasadą postępowania administracyjnego, zgodnie z którą o tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem, decyduje nie nagłówek, lecz treść pisma. Na koniec należy zauważyć, że pismo z dnia [...] maja 2006 r. zostało wniesione w terminie ustawowo określonym dla wniesienia odwołania. Z powyższych względów organ powinien już pierwsze pismo strony uznać za odwołanie od decyzji. Odmienne stanowisko skutkuje wadliwością postępowania - naruszeniem art. 134 K.p.a. i w konsekwencji uchyleniem postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r. Sąd nie mógł uczynić zadość wnioskowi organu zawartemu w treści odpowiedzi na skargę dotyczącemu umorzenia postępowania w sprawie, gdyż nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a w obiegu prawnym pozostaje niezgodne z prawem orzeczenie, które należy wyeliminować. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze należy uznać za zasadne. Z powyższych względów, wobec wskazanego naruszenia przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powołanej ustawy, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.