VII SA/Wa 1661/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Bogusław Cieśla, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na realizację inwestycji oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] maja 2017r. [...] na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), dalej u.o.z., art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia H.J. – uchylił postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków (MKZ) w [...] z [...] grudnia 2016 r., [...], uzgadniające pozwolenie na przebudowę i rozbudowę willi "[...]" przy ul. [...] w [...] – i odmówił ww. uzgodnienia. Organ zaznaczył, że uprzednio postanowieniem z [...].10.2016 r. uchylił postanowienie MKZ z [...].06.2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wobec błędnego rozpoznania zakresu prac. Przy ponownym rozpatrywaniu organ miał przeanalizować projekt budowlany, uwzględniając w szczególności, iż nie przewidziano prac remontowych zabytkowej willi oraz zaplanowano jej gruntowną przebudowę, odnieść się do ekspertyzy i ustosunkować się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady Miasta [...] z [...].02.2014 r. nr [...]). Ww. postanowieniem z [...].12.2016 r. organ ponownie uzgodnił pozwolenie uznając, iż zaproponowana ingerencja w zabytkowy budynek jest minimalna, a prace remontowo-budowlane w przyziemiu elewacji południowej, w tym wykonanie fundamentów, doprowadzi do poprawnego osiadania budynku. Stwierdził, że projekt nie zakłada odbudowy historycznej nieruchomości, co deklaruje inwestor w piśmie z [...].11.2016 r. Ponadto, prace są zgodne z ww. planem. Dalej Minister przytoczył art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego i podkreślił, że budynek ujęto w gminnej ewidencji zabytków. Następnie powołując się na art. 4 u.o.z. zaznaczył, że organ ochrony zabytków rozstrzyga, czy prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych obiektu lub obszaru. Z akt sprawy wynika, iż willa "[...]", wzniesiona w latach 30 XX w., cechuje się ponadprzeciętnymi wartościami zabytkowymi. Zaprojektowana został przez F. K. w duchu tzw. "[...]", łączącego tradycyjny moduł budownictwa ludowego z elementami architektury modernistycznej. Jednoczesne zastosowanie stylistyki regionalnej i nowoczesnej stanowi oryginalny przykład adaptacji nowej myśli architektonicznej do lokalnych warunków. Przeszklenie południowej elewacji wraz z narożnikami jest rozwiązaniem bardzo oryginalnym, wręcz unikatowym w skali lokalnej. Budynek jest zachowany w pierwotnej formie. O jego istotnym znaczeniu dla lokalnej tożsamości kulturowej świadczy objecie go ochroną konserwatorską w miejscowym planie. W interesie społecznym leży maksymalne zachowanie jego historycznej formy architektonicznej i substancji budowlanej, jako świadectwa międzywojennej historii miasta oraz z uwagi na znaczące walory artystyczne posiadane przez tenże obiekt. Projekt zakłada realizację budynku mieszkalnego o gabarytach i formie architektonicznej nawiązujących do obiektu istniejącego na tej posesji, połączonego z zabytkową zabudową tarasem oraz wysokim podpiwniczeniem (w tej partii historycznego budynku planowane są przebicia ścian). Organ stwierdził, że oświadczenie S. S. z [...].11.2016 r., na które powołał się organ I instancji, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem nie ma mocy dowodowej. Minister nie podzielił pozytywnego stanowiska MKZ, ponieważ godzi ono w podstawową zasadę działania organu konserwatorskiego, jaką jest ochrona zabytków i niedopuszczenie do istotnego naruszenia wartości obiektów cechujących się wysokimi walorami historycznymi, artystycznymi i naukowymi. Do takich należy willa "[...]" w [...]. Planowana rozbudowa oznacza w praktyce realizację nowego budynku połączonego tarasem z willą "[...]". Według organu działania te zostały mylnie określone w tytule jako przebudowa i rozbudowa. Nie dojdzie bowiem do przebudowy zabytkowego obiektu, w rozumieniu ustawy Prawo budowlane ani też zgodnej z definicją zawartą w ww. miejscowym planie. Stosownie do § 3 pkt 11 przebudową konserwatorską określa się roboty budowlane polegające na przebudowie, rozbudowie lub nadbudowie budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, w tym poprawą układu funkcjonalnego wnętrza, podniesieniem standardu lokalu mieszkalnego lub usługowego [...], uwzględniające nawiązanie do pierwotnej formy architektonicznej w zakresie uzgodnionym z WKZ. Organ zaznaczył, że forma architektoniczna historycznej willi pozostanie bez zmian. W ustawie Prawo budowlane nie ma definicji pojęcia rozbudowa, niemniej realizacja osobnego domu połączonego tarasem i podpiwniczeniem z obiektem dawnym nie może być uznana za rozbudowę. W powszechnym rozumieniu termin ten oznacza powiększenie istniejącego budynku, a nie połączenie z równolegle powstającym obiektem o analogicznych gabarytach. Idea wznoszenia willi w historii architektury europejskiej zakładała realizację obiektu wolnostojącego o funkcji mieszkalno-rezydencjonalnej, sytuowanego w zieleni. Tradycja willi wiąże się z wolną przestrzenią, która otaczała rezydencję. Budowa wielkogabarytowego obiektu mieszkalnego na tej samej posesji, w bliskiej odległości nieruchomości historycznej, kłóci się z ww. zasadą. Obniży ponadto znacząco warunki ekspozycyjne ww. zabytku. Organ stwierdził, że odmowa wydania uzgodnienia nie stoi w sprzeczności z zapisami ww. planu, który w § 4 ust. 4 dopuszcza przeprowadzenie przebudowy konserwatorskiej tego obiektu. Stosownie do § 3 pkt 11 planu, prace spełniające definicję przebudowy w rozumieniu planu mogą być realizowane po uzgodnieniu z WKZ. Zakres ww. działań mających na celu przekształcenie zabytku nie został dookreślony w planie. W załączniku graficznym do planu odnośnie ww. działki nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy dla ewentualnej rozbudowy. W takiej sytuacji, organ konserwatorski ma możliwość dokonania negatywnej oceny prac polegających na przebudowie, rozbudowie czy nadbudowie historycznego obiektu, pod warunkiem, że wykaże, iż działania takie będą miały negatywny wpływ na zachowane wartości zabytkowej nieruchomości. Bez wątpienia ma to miejsce w tym przypadku. Prace oznaczać będą w praktyce wzniesienie dodatkowego budynku w bardzo bliskiej odległości historycznej willi, co przekracza powszechnie przyjęte znaczenie słowa rozbudowa i kłóci się z podstawową zasadą funkcjonowania historycznego budynku o charakterze willowym. Zdaniem Ministra w interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do naruszenia ich autentycznej substancji oraz historycznej formy architektonicznej, stanowiącej nośnik walorów artystycznych. W tej sprawie jest to sprzeczne z interesem inwestora. Niemniej realizacja prac doprowadziłaby do istotnego uszczuplenia wartości zabytkowych willi "[...]" przy ul. [...] w [...]. Skargę na powyższe postanowienie złożył S. S., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu postanowienia: Organ konserwatorski prowadzący postępowanie na podstawie art. 39 ust. 3 Prawo budowlane jest zobligowany wyłącznie do oceny dokumentacji przedłożonej przez organ architektoniczno- budowlany do uzgodnienia. Tylko dokument przekazany przez tenże organ może być potraktowany jako dowód. Mocy dowodowej nie posiada pismo inwestora przedłożone bez pośrednictwa organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, złożone już w toku postępowania uzgodnieniowego. Według skarżącego wynika z tego jasno, że organ nie uznaje złożonego materiału dowodowego pomimo tego, że w postanowieniu sam obliguje urząd do uzupełnienia ww. dokumentacji. Organ wskazuje ponadto, że projekt nie zawiera prac remontowych polegających na wzmocnieniu konstrukcji historycznej willi, nie wskazuje także żadnych prac naprawczych w budynku istniejącym [...] W związku z powyższym MKZ zwrócił się do strony o uzupełnienie ww. dokumentacji. Zostało to uczynione [...].11.2016 w piśmie uwzględniającym pełny zakres prac mgr. inż. J.D. (inspektora nadzoru budowlanego branży konstrukcyjno- budowlanej. Wg skarżącego naruszony został art. 7 KPA. Z art. 77 & 1 KPA wynika obowiązek organu zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy miedzy innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zadania od stron przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienie do innych organów lub instytucji o zajecie stanowiska. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazano, ze zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, ze ciężar dowodu spoczywa na organie Ponadto, odmowę uznania ww. dokumentu organ opiera na art. 39 ust. 3 Prawo budowlane. Brzmi on np.:"w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę wydaje organ administracji budowlano-architektonicznej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków." Dla skarżącego niezrozumiała jest odmowa uznania dokumentu, co narusza art. 6 k.p.a.- zasada praworządności. Głównym jej założeniem jest działanie w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż podejmowane przez organ czynności procesowe musza znajdować oparcie w przepisach prawa wynikających ze źródeł prawa powszechnego obowiązującego. Jeżeli organ w sposób odpowiedni ustali istnienie normy prawnej, ale dopuści się błędu w subsumcji, można mówić o naruszeniu prawa. Ma to znaczenie szczególnie jako podstawa stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Zdaniem strony ma to miejsce w tym przypadku. Organ wskazuje na mylnie określone działania w tytule opracowania, powołując się na § 3 pkt. 11 planu, który stanowi: przebudowa konserwatorska- to roboty budowlane polegające na przebudowie, rozbudowie lub nadbudowie wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, w tym poprawa układu funkcjonalnego wnętrza z podniesieniem standardu lokalu mieszkalnego lub usługowego (zwiększenie powierzchni użytkowej, podniesienie poziomu posadzki przyziemia w stosunku do terenu itp.) uwzględniając nawiązanie do pierwotnej formy architektonicznej w zakresie uzgodnionym z WKZ. Prawo budowlane art. 3 pkt. 6 : budowa - należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, art. 3 pkt. 7a przebudowę - należy przez to rozumieć wykonanie robot budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego już budynku [....] Jak wynika z ww. przepisów prawo definiuje zarówno rozbudowę jak i przebudowę. Mylne zatem jest twierdzenie organu, że prawo nie definiuje pojęcia rozbudowy i przebudowy. Nadto, Prawo budowlane nie definiuje pojęcia realizacji natomiast jak wykazano w art. 3 pkt. 6 istnieje termin rozbudowa. Stosowanie odpowiedniej terminologii ma ogromne znaczenie dla ostatecznego wyniku postępowania. Zdaniem strony skarżącej został naruszony art. 6 i 7 k.p.a. Dalej skarżący powołał się na stanowisko organu odnośnie braku sprzeczności odmowy z § 4 ust. 4 planu w zakresie niewyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zaznaczył, że przez słowo dookreślony (słownik Języka Polskiego PWN) należy rozumieć sprecyzowany, wiadomy. Zatem organ ocenia plan, a nie przedstawiony do uzgodnienia projekt, wykraczając poza istotę uzgodnień wynikających z ustawy o ochronie zabytków. Natomiast art. 6 kpa stanowi, że organy działają w granicach i na postawie prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie skarżącego w § 3 pkt 11 ww. planu dokładnie określony jest zakres prac. A odnośnie niewyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla ewentualnej zabudowy stosuje się przepisy Prawa budowlanego i pożarowe. Skarżący zaznaczył, że plan nie określa nieprzekraczalnej linii budowy dla ponad 90 % nieruchomości. Dalej skarżący wskazał, że po powtórnym przeanalizowaniu tej samej dokumentacji projektowo-budowlanej, organ zażaleniowy podziela stanowisko MKZ w [...] odnośnie interpretacji zakresu planowanych działań. Projekt nie zakłada przebudowy historycznego obiektu. Skarżący zaznaczył, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dążenia do prawdy obiektywnej, organ ustala okoliczności mające znaczenie oraz potrzebne dowody (art. 7 k.p.a.) a postępowanie powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) Następnie zaznaczył, że przy prowadzeniu ewidencji gminnych należy mieć na uwadze art. 3 wskazujący, że zabytkiem jest rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Do ewidencji powinny zostać zatem wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami. Używając słów ponadprzeciętny, unikatowy, ponadczasowy organ sugeruje wyjątkowość budynku, nie podpierając się żadnymi badaniami, ekspertyzami, publikacjami. Jest to zatem subiektywna ocena organu, zakładająca posiadanie ich z góry. Zdaniem strony, określenie willa jest pojęciem zwyczajowym, historycznym, ale pozaprawnym. Na postawie art. 3 pkt. 1, 2, 2a Prawa budowlanego można mówić o obiekcie budowlanym lub budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Zgodnie z Prawem budowlanym, właściwym określeniem jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Zostało to uwzględnione w planie. W załączonej do projektu mapce odnoszącej się do ww. planu widać (kolor żółty), że budynek znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a nie willowej. Również budowa wielkogabarytowa nie ma określenia w prawie. Można jedynie mówić o budynkach jednorodzinnych lub wielorodzinnych. Jak wynika z powyższej argumentacji organ nie odnosi się do zgromadzonej dokumentacji (planu) i do art. 6, 8 k.p.a. Skarżący dodał, że w projekcie na str. 51 rys 1a załączono rysunek - widok z lotu ptaka od strony południowej. Chodziło o ukazanie usytuowania projektowanej rozbudowy, kubatury, rozmiarów i umiejscowienia względem działek sąsiednich i ulicy. Jak widać usytuowanie nowej części znajduje się w tylnej części działki względem ulicy. Stara cześć pozostaje odsłonięta od strony wschodniej, zachodniej, oraz północnej, czyli ekspozycyjnej. Intencją inwestora było zachowanie walorów ekspozycyjnych w niezmienionej formie. Powołując się na utrwalone orzecznictwo NSA, podniósł, że zakres swobody organu jest ograniczony zasadami ogólnymi kpa, w tym art. 7 kpa. Nie podzielił stanowiska organu przedkładającego interes społeczny nad interes strony. Dodał, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wynikająca z niego zasada proporcjonalności wymaga każdorazowego zbadania, czy w konkretnym stanie faktycznym istnieje rzeczywista potrzeba ingerencji w zakres praw lub wolności jednostki. W ocenie skarżącego, kryterium proporcjonalności nie zachowano. Strona wniosła o uchylenie zakażonego postanowienia w związku z naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 § 1, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje tylko w sytuacji, gdy kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd kontrolował postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2017r. uchylające postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] grudnia 2016 r. uzgadniające pozwolenie na przebudowę i rozbudowę willi "[...]" przy ul. [...] w [...] –i odmawiające ww. uzgodnienia. Świetle powołanych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Stosownie zaś do art. 39 ust. 3 cyt. ustawy w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Instytucja "uzgodnienia" zakłada zatem współdziałanie organów, z których jeden prowadzi postępowanie główne (organ administracji architektoniczno-budowlanej), a drugi postępowanie subsydiarne (wpadkowe, incydentalne). W celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, natomiast stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie postanowienia. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie było zatem dokonanie oceny, czy organ konserwatorski II instancji uchylając zaskarżone postanowienie i odmawiając uzgodnienia pozwolenia w opisanym zakresie przekroczył granice uznania administracyjnego. Zaznaczyć trzeba, że w obowiązujących przepisach prawa ustawodawca nie wymienił przypadków, w których należy udzielić uzgodnienia, a w jakich odmówić jego udzielenia. Ocena ta powinna zatem każdorazowo opierać się na ustaleniach dokonanych przez organ ochrony konserwatorskiej w okolicznościach konkretnej sprawy. W tej sprawie - zdaniem Sądu - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo - z zachowaniem podstawowych zasad posterowania administracyjnego – w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego wykazał brak podstaw do wydania uzgodnienia obejmującego – jak wskazano w projekcie - przebudowę i rozbudowę budynku willi "[...]" przy ul. [...] w [...]. Podkreślić bowiem należy, że ochrona zabytków, w rozumieniu art. 4 pkt 1-6 o ochronie zabytków obejmuje ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków w celu zachowania ich wartości zabytkowej. W omawianej regulacji prawodawca zawarł przykładowy, otwarty katalog tego rodzaju działań. Ogólny charakter powołanej regulacji rodzi po stronie organu konserwatorskiego obowiązek wykazania, na czym dokładnie polega ochrona w każdej indywidualnej sprawie. Przepis art. 4 u.o.z. nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do wydawania przez organy konserwatorskie rozstrzygnięć o charakterze władczym (reglamentacyjnym), skutkujących ograniczającą ingerencją w zespół uprawnień przysługujących właścicielowi lub użytkownikowi zabytków. Zdefiniowana w ww. regulacji ochrona zabytków prowadzić zatem powinna do zrównoważonego rozwoju rodzimej zabudowy (wyważonego przenikania się przestrzeni współczesnej i zabytkowej), przy założeniu, że o wartości obiektów zabytkowych decyduje przede wszystkim to, że są one przekazami określonych znaczeń (świadectwa). Chodzi bowiem o utrwalenie i przekazanie pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach przez te obiekty w różnorodny sposób reprezentowanych. Tym samym w zależności od specyfiki zabytku oraz znaczeń mu przypisanych będzie ona wymagała bądź zachowania go w stanie nienaruszonym również co do jego otoczenia. Przy uwzględnieniu powyższej argumentacji, całokształt zgromadzonego i uzupełnionego w postępowaniu przed organem odwoławczym materiału dowodowego, potwierdza stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Jak ustaliły organy konserwatorskie, na podstawie informacji zawartych w gminnej ewidencji zabytków, willę "[...] zaprojektował ok. 1930 r. F.K.. w tzw. "[...]", z elementami modernistycznymi, jako budynek wolnostojący o konstrukcji zrębowej na podmurówce z kamienia, podpiwniczony z trzema kondygnacjami naziemnymi, w tym dwukondygnacyjnym poddaszem, przekrytym unikatowym dachem dwuspadowym uskokowym, półszczytowym z przysztychami. Budynek kryty blachą płaską na rombek stojący. W okapach zastosowano drewnianą, regionalną "podsiubitkę" oraz rzeźbione drewniane "rysie". Willa założona jest na rzucie zbliżonym do kwadratu z centralnie usytuowanymi ryzalitami na osi elewacji północnej i południowej. Ryzality przekryto dachami dwuspadowymi, półszczytowymi z przysztychami. Drzwi główne wejściowe drewniane, zachowane oryginalne o nietypowej, unikatowej stolarce z okrągłymi otworami i dekoracyjnym kołkowaniem. Z balkonem w pierwszej kondygnacji poddasza, ze szczytem zdobionym szalowaniem w "jodełkę" z "koniami". Elewacja południowa w zasadzie całkowicie przeszklona na parterze wraz z modernistycznie przeszklonymi narożnymi oknami zachodzącymi na elewację boczne, z usytuowaną na osi przeszkloną werandą, wyodrębnioną w bryle budynku w formie ryzalitu, mieszczącą wejście do budynku, poprzedzoną rozległym tarasem z reprezentacyjnymi schodami rozbieżnymi. W pierwszej kondygnacji poddasza znajduje się loggia, o barierze pełnej z dekoracyjnym deskowaniem w formie rombów i jodełki oraz unikatowych profilach drewnianych słupów podtrzymujących dekoracyjnie opracowane belkowanie dachu ryzalitu. Z powyższych ustaleń wynika, że willa pozostaje w niezmienionej, pierwotnej formie, historycznej bryle stanowiąc cenne świadectwo tzw. "[...]", z lat 30 ubiegłego wieku. W sumie łączy w sobie trzy style architektoniczne (modernistyczny, regionalny i art déco). Już tylko z powyższego opisu wynika, że willa "[...]" posiada wartość artystyczną, historyczną i naukową. Z tej też przyczyny została wpisana do gminnej ewidencji zabytków. Nie ma przy tym racji skarżący twierdząc, że Minister winien walory te potwierdzić stosownymi ekspertyzami, badaniami, przede wszystkim dlatego, że niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie uzgodnienia dokumentacji projektowej w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Takie badania niewątpliwie zostały przeprowadzone przed objęciem tego obiektu ochroną konserwatorską w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rację ma organ zażaleniowy również co do tego, że przedłożony do uzgodnienia projekt budowlany przewiduje budowę osobnego domu mieszkalnego, bez zmian w budynku willi. W projekcie nie przewiduje się rozbudowy budynku zabytkowego, skoro inwestor planuje budowę osobnego obiektu połączonego jedynie tarasem z zabytkową willą. Nie dojdzie zatem, ani do przebudowy, ani do rozbudowy zabytkowej willi "[...] jak sugerował tytuł projektu budowlanego przedłożonego do uzgodnienia organom konserwatorskim, zarówno w świetle definicji przebudowy konserwatorskiej zawartej w § 3 pkt 11 cyt. planu, jak i powszechnego rozumienia pojęcia "rozbudowy", czyli powiększenia kubatury istniejącego budynku. Wyróżnikiem budowy obejmującej rozbudowę jest bowiem powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu". W przypadku przebudowy może zmienić się układ funkcjonalny budynku poprzez zmianę parametrów technicznych pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swą wielkość sprzed budowy. Wykonanie robót budowlanych w wyniku których następuje wprawdzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz nie obejmuje ona charakterystycznych parametrów takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji stanowi przebudowę obiektu budowlanego. Skutkiem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej w istniejącym już obiekcie budowlanym. Natomiast przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz parametry charakterystyczne, a więc najistotniejsze zachowują wielkość sprzed przebudowy. Nie może być zatem traktowana jako rozbudowa budowa nowego budynku połączonego ze starym obiektem tylko tarasem, jak słusznie wskazał Minister. Przekonująca – w ocenie Sądu – jest również argumentacja organu II instancji wskazująca na konieczność dla zachowania charakteru zabudowy willowej pozostawienia zabytku, jako obiektu wolnostojącego. Pod względem fizjonomicznym willa jest wolnostojącym, jednorodzinnym domem, typu miejskiego, otoczonym ogrodem (Błaszko, Skrzypek-Łachińska, Architektura mieszkaniowa: współczesne trendy projektowe w kształtowaniu domów mieszkalnych, Wyd. Politechniki Gdańskiej, Gdańsk. Groeger L., 2004, Waloryzacja przestrzeni mieszkaniowej w opiniach klientów), położonym zazwyczaj na większych, niż przeciętnej wielkości działkach. Powstanie nowego obiektu na tej samej działce niewątpliwie wpłynie negatywnie na willowy charakter chronionego obiektu, a w konsekwencji obniży jego wartości zabytkowe. W podanym stanie faktycznym i prawnym zasadnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawniający organ odwoławczy do wydania decyzji reformatoryjnej, w sytuacji konieczności podjęcia innego rozstrzygnięcia niż organ I instancji, po rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie w drugiej instancji. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8 77 § 1 k.p.a., jak i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami. Administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).