VII SA/Wa 1663/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Dorota Bartelik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydana decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 35 ust. 6 oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 156 poz. 1118 ze zm.) dalej jako Prawo budowlane nałożył na Wojewodę [...] karę pieniężną w wysokości 8.000 ( osiem tysięcy ) złotych z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewoda [...] uchybił wynikającemu z przepisu art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane 65 - dniowemu terminowi na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podał, iż w dniu 23 listopada 2006r. do Oddziału Infrastruktury w Delegaturze – Placówce Zamiejscowej w C. [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę o nr ewidencyjnym [...] w C. Gmina C. n/W.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006r. zobowiązano inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia braków wniosku poprzez jego uzupełnienie w terminie do dnia 28 lutego 2007r. Inwestor w dniu 29 stycznia 2007r. wykonał obowiązki nałożone postanowieniem i decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę o nr ewidencyjnym [...] w C. Gmina C. n/W.. Na podstawie akt sprawy oraz kopii rejestrów wniosków i decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w przedmiotowej sprawie termin do wydania decyzji przez Wojewodę [...] upłynął w dniu 27 stycznia 2007r. tym samym zwłoka w wydaniu decyzji wyniosła 16 dni. Za nieuzasadnione uznał stanowisko Wojewody [...], stwierdzające, że określony w art. 35 ust. 6 termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ulega zawieszeniu do dnia usunięcia nieprawidłowości. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. – Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za nieuprawniony uznał pogląd, iż określony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane termin na wydanie decyzji nie obejmuje okresu niezbędnego do uzupełnienia wniosku ( art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ). Nadto wskazał, iż wyznaczając termin na uzupełnienie wniosku Wojewoda [...] winien kierować się zasadą szybkości postępowania oraz załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożył Wojewoda [...] wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. Podniósł, iż wydane rozstrzygnięcie narusza art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą interpretację oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Ponownie wskazał na prawidłowość podjętych przez siebie rozstrzygnięć polegających na niezaliczeniu do terminu wydania decyzji okresu postępowania w związku z zobowiązaniem strony do uzupełnienia wniosku. Zaznaczył, że w przedmiotowym postępowaniu zwłoka w załatwieniu sprawy była konsekwencją braku decyzji Zarządu Województwa [...] na lokalizację zjazdu, która była niezbędna do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na treść art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane Wojewoda [...] podniósł, że do terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W związku z tym termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 na uzupełnienie wniosku nie podlega wliczeniu do ustawowego okresu 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna o tyle, iż powoduje uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną pomiędzy organami administracyjnymi, będącymi stronami kontrolowanego przez Sąd postępowania jest problem, czy termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia materialno – prawnych braków wniosku podlega odliczeniu od terminu, w którym powinna być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Kwestia ta budzi rozbieżność w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dlatego też zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, każdą kwestię uchybienia terminowi określonemu w art. 35 ust. 6 należy rozpatrywać w konkretnej sprawie i oceniać postępowanie organu w kontekście podejmowanych czynności zmierzających do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi wątpliwości, iż wprowadzenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 miało na celu wyeliminowanie występujących przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno – budowlanej postępowania, związanego z wydawaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( zobacz druk sejmowy nr 493 ). Organ administracji architektoniczno – budowlanej powinien tak zorganizować przebieg postępowania ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużenie ustawowego terminu, będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji architektoniczno – budowlanej – pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego – wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W przedmiotowym postępowaniu nie ulega wątpliwości, iż decyzja Zarządu Województwa [...] była niezbędna do wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Należy jednakże ocenić terminowość i celowość podejmowanych przez Wojewodę [...] czynności w przedmiotowym postępowaniu. Nie można uznać za prawidłowe wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w 22 - dniu postępowania, taka czynność powinna zostać podjęta przez organ niezwłocznie, w początkowej fazie postępowania, w której organ bada formalne lub materialno – prawne braki wniosku i w zależności od podstawy wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia braków na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. lub wydaje postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3. Jeżeli chodzi o termin dla uzupełnienia braków na podstawie art. 64 § 2, to wątpliwości być nie może, natomiast termin, który organ określa na podstawie art. 35 ust. 3 powinien być ustalany w zależności od charakteru braków i z drugiej strony organ nie może też nie mieć na uwadze ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Składając wniosek inwestor ma obowiązek zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany wraz z wymaganymi przez przepisy szczególne opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami. Jak wspomniano wyżej decyzja Zarządu Województwa [...] była niezbędna do wydania pozwolenia na budowę, ale tę wiedzę powinien posiadać inwestor i termin na uzupełnienie takiego braku powinien być praktyczny i realny a nie kilkumiesięczny ( w przedmiotowej sprawie 2,5 miesiąca ), gdyż w takiej sytuacji całkowicie pozbawiony swojego bytu jest termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6, gdyż może się zdarzyć, że postępowanie o wydanie opinii czy też pozwolenia będzie trwało kilka czy też kilkanaście miesięcy. W takim przypadku należy wyznaczyć termin do złożenia wymaganej opinii, czy też pozwolenia, realny umożliwiający jego złożenie przez inwestora a w przypadku, kiedy inwestor nie wykona nałożonego obowiązku wydać decyzję odmowną. Inwestor nie ponosi tu żadnej szkody, gdyż w przypadku zrealizowania nałożonego obowiązku ponownie złoży wniosek o pozwolenie na budowę z odpowiednimi załącznikami. Każda taka sytuacja powinna się odnosić do konkretnego postępowania i wydłużanie terminu ustawowego powinno zachodzić wyjątkowo w sytuacjach szczególnych. Nie ulega wątpliwości, iż inne będą wymagania wobec inwestora, który profesjonalnie zajmuje się inwestycjami budowlanymi a inne wobec inwestora, dla którego będzie to pierwsza inwestycja i który może nie znać wszystkich wymagań przewidzianych przepisami szczególnymi i w takich sytuacjach właśnie powinien mieć zastosowanie art. 35 ust. 3 w celu uzupełnienia braków materialno – prawnych. W przedmiotowym postępowaniu organ nadzoru budowlanego przyjął tylko i wyłącznie upływ ustawowego terminu na wydanie pozwolenia na budowę oraz fakt nie odliczenia terminu wyznaczonego na podstawie art. 35 ust. 3. Jak wspomniano wyżej odliczenie lub nie odliczenie terminu wyznaczonego na podstawie art. 35 ust. 3 powinno odzwierciedlać konkretne postępowanie organu administracji architektoniczno – budowlanej, podejmowane czynności i mieć na uwadze, iż odliczenie tegoż terminu powinno mieć charakter wyjątkowy. Postępowanie w sprawie uchybienia terminowi przewidzianemu w art. 35 ust. 6 ma charakter postępowania kontrolnego, nadzorczego w wyniku, którego powinny być eliminowane nieuzasadnione przypadki przedłużania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i takie postępowanie nie może być dowolne, przeprowadzone w sposób odbiegający od przyjętych w postępowaniu administracyjnym zasad obiektywnego i należytego wyjaśnienia sprawy. Brak takiej całkowitej oceny postępowania Wojewody [...] powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten oceni wnikliwie i dokładnie przebieg postępowania Wojewody [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę i dopiero ustali, czy nastąpiło przekroczenie ustawowego terminu w załatwieniu sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone i poprzedzające go postanowienie. Natomiast na podstawie art. 152 i art. 200 wyżej wskazanej ustawy orzekł jak w pkt II i III wyroku.