VII SA/Wa 1664/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt VII SA/Wa 1664 07 Uzasadnienie Inwestor w dniu 22 listopada 2006 r. zwrócił się o udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu czasowego z drogi wojewódzkiej na działkę nr [...] w N. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez przedłożenie w terminie do 28 lutego 2007r. decyzji lokalizacyjnej na zjazd z drogi wojewódzkiej, gdyż we wniosku brak było zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. W dniu 17 stycznia 2007r. inwestor przedłożył żądaną decyzję. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007r. zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako GINB wszczął postępowanie w dniu 25 maja 2007 r. w sprawie nałożenia kary za przekroczenie terminu do wydania ww decyzji na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. GINB nałożył karę na Wojewodę [...] w wysokości 8500 zł na podstawie art. 36 ust. 6 Prawa budowlanego, wskazując, iż wydając decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. przekroczono termin do wydania decyzji o 17 dni. Postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie przedłuża terminu do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę i powinno zmieścić się w terminie 65 dni. Stanowisko to wynika z wyroku WSA i pisma GINB. Wojewoda [...] w zażaleniu na ww. postanowienie wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania, gdyż nie doszło do przekroczenia terminu 65 dni. W jego ocenie, do ww. terminu nie wlicza się okresów opóźnień z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu na podst. art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie brak było zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Wojewoda nie miał na to wpływu, zatem była to przyczyna niezależna od organu. Na potwierdzenie tego stanowiska przytoczono orzeczenia WSA i NSA. GINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc, iż postanowienie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie przedłuża terminu, gdyż nie jest to termin przewidziany do dokonania czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Ponadto Wojewoda [...] wyznaczając termin 75 dniowy termin do uzupełnienia nieprawidłowości nie kierował się zasadą szybkości podstępowania i nie dążył do tego, by nie doprowadzić do nadmiernego przedłużenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia. Zarzucono naruszenie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą interpretację, art. 7, 8, 9,80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) poprzez ich niezastosowanie. Wskazano, iż na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie wlicza się do terminu z art. 35 ust. 6 opóźnień niezależnych od organu. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma zastosowanie, gdy organ pozostaje w bezczynności bez żadnego uzasadnienia, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2007r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, która dokonywana jest na podstawie akt sprawy i stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowi art. 35 ust. 6 Prawo budowlanego. Zgodnie z jego brzmieniem, w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do punktu 6 i 7 cytowanego przepisu, karę uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 6. Ponadto do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (ust. 8). W niniejszej sprawie w dniu 22 listopada 2006 r. wpłynął wniosek inwestora o pozwolenie na budowę zjazdu czasowego z drogi wojewódzkiej na działkę nr [...] w N. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na budowę. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony, poprzez złożenie stosownego wniosku. Stosownie zatem do treści art. 61 § 3 kpa dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 1992 r., V SA 178/92 "przepisy prawa polskiego - poza wyjątkowym przypadkiem art. 31 § 2 kpa. (postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej) - nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania. W sprawach wszczynanych na wniosek, postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (art. 61 § 1 kpa.)". Termin ten nie budzi wątpliwości i od tego terminu organy prawidłowo obliczały termin 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotem sporu jest to, czy do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wlicza się termin, w którym Wojewoda [...] postanowieniem na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez dostarczenie decyzji właściwego organu. Z materiału dowodowego wynika, że organ właściwy dokonywał czynności zmierzających do wydania decyzji (nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez przedłożenie decyzji lokalizacyjnej na zjazd z drogi wojewódzkiej), co oznacza, że okresy opóźnienia spowodowane były przez stronę w związku z koniecznością uzupełnienia dokumentacji. Intencją ustawodawcy w art. 35 ust. 8 było wyłączenie z terminu do wydania decyzji okresów zwłoki, między innymi zawinionych przez inwestora. Nie można przypisywać Wojewodzie [...] winy za złożenie przez inwestora wniosku niekompletnego. Tego typu kara, jaką przewiduje art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, ma charakter dyscyplinujący na przyszłość i nie może przybierać charakteru represyjnego, a tak należy ocenić orzeczenie dotyczące uchybienia terminu wynoszącego 17 dni, podczas gdy organ wydający decyzję wykonywał czynności mające na celu umożliwienie wnioskodawcy naprawienie uchybień. Zdaniem Sądu, ww. przepis powinien mieć zastosowanie wówczas, gdy organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, dysponując kompletnym wnioskiem o pozwolenie na budowę, pozostaje w bezczynności bez uzasadnienia wynikającego z ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego. Inaczej mówiąc, prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, jeżeli inwestor złożył do właściwego organu prawidłowo sporządzony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami, powinno się zakończyć niezwłocznie, tj. w takim terminie, jaki jest potrzebny na zapoznanie się z argumentacją, przeprowadzenie analizy i oceny materiałów sprawy oraz sporządzenie i wydanie decyzji. Zatem zważywszy, iż opóźnienie w wydaniu decyzji nastąpiło z winy strony z powodu niekompletności wniosku, nie zaś z winy organu, okres oczekiwania organu na złożenie żądanej decyzji nie wlicza się do 65-dniowego terminu opisanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia istotnie wpłynęły na końcowy wynik sprawy, uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zarówno postanowienie organu II instancji, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.