VII SA/Wa 1664/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi C. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz C. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2010r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. K. z o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010r., znak: [...]; utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009r., Nr [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] października 1978r., znak: [...]; udzielającej M. K. pozwolenia na budowę kiosku o pow. 35m2 na okres czasowy, na działce położonej w [...], - stwierdził nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po dokonaniu analizy decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2010r, stwierdził, że jest ona obarczona wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na brak wykazania charakteru stwierdzonego naruszenia. Rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009r., stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...]października 1978r., z uwagi na rażące naruszenie § 20 ust. 2 i § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm. -wg stanu na dzień wydania badanej decyzji z dnia 9 października 1978r.). Jednocześnie organ wskazał, że stwierdzono nieważność decyzji bez przeprowadzenia analizy, czy ujawnione naruszenie prawa jest rażące. Oceniając weryfikowaną decyzję pod katem jej kwalifikowanej wadliwości organ uznał, iż " (...) nie uwzględnił art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r, Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm), zgodnie z którym właściwy terenowy organ administracji państwowej odmówi wydania decyzji, jeżeli zamierzone rozwiązania naruszają przepisy art. 3-5 ustawy lub powodują przekroczenia ustalonych linii zabudowy albo zostały wykonane przez jednostki lub osoby nie wymienione w art. 26 ust. 1, a także jeżeli nie zostały spełnione wymagania art. 29 ust. 5. Powyższy przepis przedstawia zamknięty katalog naruszeń, które mogą stanowić podstawę do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Omawiany art. 54 ust. 5 Prawa budowlanego nie powołuje się na § 20 ust. 2 i § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego." Oznacza to zdaniem organu, że wykazane w jego decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. naruszenie § 2 ust. 2 w zw. z § 43 ust. 2 pkt 4 cytowanego rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie miało rażącego charakteru. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła spółka C.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] po rozpoznaniu, którego decyzją z dnia [...] lipca 2010r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. - utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kpa., a więc w razie stwierdzenia istnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Jedną z tych przesłanek jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy występują łącznie trzy przesłanki : oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] października 1978r. wadliwie przyjął, że decyzja ta obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Powtórzył, iż art. 54 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. określający przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nie odwołuje się do § 2 ust. 2 oraz § 43 ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno -budowlanego, dlatego też nie można uznać, że naruszenie powyższych przepisów miało rażący charakter. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r., wniosła Spółka C. I Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym przyjęcie, iż przesłanki konieczne do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] października 1978 r. pomimo ich łącznego spełnienia wykazanego zarówno decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. jak również decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nie zaistniały, - § 20 ust. 2 oraz § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego w zw. z art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] października 1978 r. nie narusza w sposób rażący tych przepisów, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., * art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione odwołanie się do tego przepisu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w stanie faktycznym niniejszej sprawy prowadzące w konsekwencji do jej błędnego rozstrzygnięcia, * art. 80 w zw. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na tym, że organ bezzasadnie pominął w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. dowody tj. przedłożone dokumenty w postaci decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., których uwzględnienie oraz rzetelna ocena miałaby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2010r., a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd kontroluje zaskarżona decyzję pod względem zgodności z prawem co oznacza, że może ją uchylić, gdy narusza ona prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji określić na wstępie należy związek zachodzący pomiędzy trzema postępowaniami administracyjnymi o różnym charakterze: 1. postępowaniem zwyczajnym zakończonym decyzją z dnia [...] października 1978r. udzielająca pozwolenia na budowę kiosku na okres czasowy, 2. pierwszym postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zakończonym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010r., stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] października 1978r, 3. drugim postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zakończonym zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. Przedmiotem ostatniego postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją nie była ocena tego, czy decyzja z dnia [...] października 1978r. jest obciążona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, to bowiem oceniono w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2010r, ale czy wadą taką jest obciążona decyzją z dnia [...] stycznia 2010r, stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] października 1978r. W takiej sytuacji nie można badać zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym w identyczny sposób, jak to ma miejsce w przypadku kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym. Tryb, w którym wydano zaskarżoną decyzję, determinuje bowiem zakres jej sądowej kontroli. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nie może polegać na prostej weryfikacji oceny dokonanej przez organ w pierwszym postępowaniu nadzorczym. Przedmiotem kontroli pod względem przesłanek nieważności nie jest bowiem ponownie decyzja, która była przedmiotem kontroli w pierwszym postępowaniu nadzorczym, a więc decyzja z dnia [...] października 1978r., ale decyzja wydana w wyniku tej kontroli oraz jej ewentualne kwalifikowane wady skutkujące nieważnością. Gdy chodzi o wadę rażącego naruszenia prawa, zbadaniu podlega, czy zakwestionowana decyzja nadzorcza rażąco narusza normę wyrażona w art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa., przy czym za rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa uznać należy sytuację, gdy przy braku jakiegokolwiek naruszenia prawa stwierdzono nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. , albo gdy stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło w sytuacji wykazania " zwykłego", niekwalifikowanego naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r., którą organ utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...] maja 2010r, stwierdzającą nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010r. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy uwzględnić związek pomiędzy decyzją z dnia [...] października 1978r, a kontrolowaną decyzją z dnia [...]lipca 2010r. Organ stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] października 1978r., uznał, iż wydana ona została z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r., w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego ( Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Uznanie natomiast, że decyzja z dnia [...] stycznia 2010r. , wydana została z rażącym naruszeniem prawa wymagało wykazania przez organ, że zastosował art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa w sytuacji braku jakichkolwiek przesłanek do uznania, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę kiosku na okres czasowy jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał , że decyzja z dnia [...] stycznia 2010r, jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ rozważa treść przepisów - art. 54 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r.( Dz. U. Nr. 38 , poz. 229 ze zm.), który nie był podstawą rozstrzygnięcia w pierwszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010r., nie był też podstawą do udzielenia, bądź odmowy udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego " czasowego". W tym miejscu należy przypomnieć, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 Kpa) co oznacza, że może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy decyzja w sposób bezsporny dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Przez rażące naruszenie prawa, rozumie się naruszenie polegające na oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem, a zastosowanym przepisem prawa obowiązującego w dniu wydania tego rozstrzygnięcia. Tymczasem zakwestionowanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010r, nie można zarzucić rażącej sprzeczności z art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa, gdyż organ zasadnie przyjął, że pozwolenie na budowę kiosku o pow. 35 m 2 na okres czasowy wydane zostało z naruszeniem § 20 ust. 2 i § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r., w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego i naruszenie to ma rażący charakter. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.