VII SA/Wa 1666/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi E. K.-B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. K.-B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., Nr [...], Starosta [...], na odstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, odmówił inwestorowi E. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w M., gm. L.. Organ I instancji wskazał, że w dniu 6 lutego 2012r. został złożony wniosek o pozwolenie na budowę ww. budynku, a w dniu 17 lutego 2012r. zostało wydane postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia w terminie do 15 marca 2012r. projektu budowlanego w następującym zakresie: 1. projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej kopii mapy zasadniczej; 2. projekt zagospodarowania działki uzupełnić o wpisanie liczby kondygnacji projektowanego budynku; 3. opis elewacji budynku w stosunku do stron świata; 4. legendę na projekcie zagospodarowania uzupełnić o istniejące elementy zagospodarowania działki (szambo, studnia), zgodnie z opisem technicznym; 5. opłata skarbowa za upoważnienie w wysokości 17zł; 6. wyłączenie gruntów z produkcji leśnej lub mapa ewidencyjna z zaznaczonym terenem zabudowanym w obrysie zgodnym z projektem zagospodarowania. Postanowienie to doręczono pełnomocnikowi inwestora T. B. w dniu 20 lutego 2012r., który pismem z dnia 22 lutego 2012r. zwrócił się do Starosty [...] o wskazanie przepisów prawa, których nie spełnia projekt budowlany oraz o wyjaśnienie, na czym polegają uchybienia wymienione w postanowieniu. Pismem z dnia 5 marca 2012r. Starosta [...] wyjaśnił punkty z postanowienia, z powołaniem na obowiązujące przepisy. Pełnomocnik inwestora z pismem z dnia 12 marca 2012r. złożył uzupełnienie do postanowienia, kwestionując zasadność lub istotność wszystkich zarzutów podniesionych w postanowieniu. Projekt budowlany został uzupełniony w zakresie punktu 1-5 z postanowienia, natomiast nie uzupełniono punktu 6 – wyłączenie gruntów z produkcji leśnej lub mapa ewidencyjna z zaznaczonym terenem Sygn. akt VII SA/Wa 1666/12 zabudowanym w obrysie zgodnym z projektem zagospodarowania. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów działki nr [...] położonej na M., w którym tereny mieszkaniowe zajmują pow. 0.05 ha, oraz las pow. 0.14 ha. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z ww. wypisem z rejestru gruntów projektowany budynek mieszkalny na projekcie zagospodarowania działki nr [...] w M. położony jest na terenach mieszkaniowych, natomiast droga dojazdowa do projektowanego budynku położona jest na terenie lasu. Na podstawie art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, II, IIIa, Iii, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V, VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nieleśne-może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wobec nie uzupełnienia punktu 6 z postanowienia, przedłożony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany, w ocenie Starosty, nie spełnia wymogów zawartych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, dlatego organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołanie od ww. decyzji złożyła E. K. – B.. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego( tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., o rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wskazał, że jednym z podstawowych warunków wymaganych przy wydawaniu pozwoleń na budowę jest sprawdzenie przez organ administracji zgodności inwestycji z wymogami szeroko rozumianego prawa budowlanego oraz ustaleniami prawa miejscowego, obowiązującego dla obszaru objętego inwestycją. Wskazał, że przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę był brak w postaci nie przedłożenia przez inwestora dokumentu potwierdzającego wyłączenie Sygn. akt VII SA/Wa 1666/12 działki o nr ew. [...] z produkcji leśnej. W uzasadnieniu odwołania inwestor podniósł natomiast, że dokumentem potwierdzającym wyłączenie z produkcji leśnej terenu jest plan zagospodarowania działki zatwierdzony przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1972r.( załączony jako załącznik nr 6 do projektu budowlanego). Inwestor wyjaśnił, że planowany obiekt ,którego dotyczy niniejsze postępowanie " ma zostać posadowiony dokładnie w miejscu wybudowanego w 1972r. budynku mieszkalnego(letniskowego) – zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami", a " zgodnie z przepisami z 1972r., przed zatwierdzeniem planu zagospodarowania działki i przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, konieczna była zmiana rodzaju użytkowania gruntów leśnych na cele mieszkaniowe. Zmiana ta była dokonywana w formie decyzji terytorialnie właściwego prezydium powiatowej rady narodowej, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. o zagospodarowaniu lasów i nieużytków nie stanowiących własności Państwa oraz niektórych nieużytków państwowych (Dz. U. Nr 29,poz.166)". W ocenie inwestora z faktu dołączenia do projektu ww. planu zagospodarowania działki z 1972r., wywnioskować należy, że działka o nr ew. [...] usytuowana przy ul. L. w miejscowości M. jest wyłączona z produkcji leśnej. W ocenie Wojewody [...] argumentacja skarżącego podana w odwołaniu nie zasługuje na uwzględnienie. Przedłożony przez inwestora rysunek zatytułowany "projekt zagospodarowania działki" z 1972r., nie może stanowić dokumentu potwierdzającego wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266, ze zm.) wprost wskazuje, że wyłączenie z produkcji gruntów leśnych może nastąpić po wydaniu decyzji właściwego organu (ministra właściwego do spraw środowiska lub marszałka województwa) zezwalającej na takie wyłączenie.Z dokumentacji znajdującej się w dyspozycji organu wojewódzkiego nie wynika, aby inwestor dysponował ww. decyzją. Co więcej w przedłożonej dokumentacji brak jest również decyzji, na którą powołuje się inwestor, jako wydanej w 1972 r. i stanowiącej podstawę do sporządzenia planu zagospodarowania działki z 1972r. Organ II instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, a organie powiatowym nie spoczywał ciężar dowodu wykazania, iż ww. decyzja została uchylona lub w inny Sygn. akt VII SA/Wa 1666/12 sposób wyłączona z obrotu prawnego. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania i przedłożona organowi administracji architektoniczno – budowlanej I instancji wszelkich wymaganych przepisami prawa budowlanego opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawozdań, w tym decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie ocena przedłożonego materiału dowodowego i wydanie w jego oparciu stosownego rozstrzygnięcia. Wojewoda wskazał, że decyzja o wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji może zostać wydana dla gruntów przeznaczonych na cele nieleśne(wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego), przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji, pomimo wezwania przez organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r., a jak wynika z dołączonego do projektu budowlanego wypisu z rejestru gruntów 0,14 ha przedmiotowej działki (o powierzchni całkowitej 0,19ha) stanowią lasy, zasadnym było wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie złożyła E. K. – B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji rażące naruszenie: - art. 8 k.p.a., poprzez to , że Wojewoda [...] nie rozpatrywał de facto odwołania od decyzji Starosty [...] Nr [...] i wydał decyzję, która nie wiąże się przedmiotem sporu; - art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., poprzez to, że Wojewoda [...] przywołał w uzasadnieniu przepisy prawne, które w przedmiotowej sytuacji prawnej i faktycznej nie mogą być stosowane; - art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie faktyczne i prawne nie odnosi się do przedmiotowej sprawy ; ponadto uzasadnienie prawne decyzji nie spełnia wymogów formalnych określonych w k.p.a., gdyż Wojewoda [...] ( podobnie jak Starosta [...]) nie wskazał przepisów nakazujących wyłączenie z produkcji leśnej terenu drogi dojazdowej do budynku, na obszarze której (tzn.drogi) nie są planowane jakiekolwiek prace budowlane. Ponadto skarżąca wskazała, że podtrzymuje w pełni stanowiska zawarte w piśmie z dnia 12 marca 2012r. Sygn. akt VII SA/Wa 1666/12 przedłożonym Staroście [...] oraz w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powołując się na brak dostarczenia przez nią pełnej dokumentacji w sprawie, przy czym w żaden sposób nie wyjaśnił potrzeby składania żądanej dokumentacji i podstawy prawnej jej żądania. Takiego uzasadnienia nie zawiera ani zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca, ani postanowienie wzywające do uzupełnienia braków wniosku, ani też próba wyjaśnienia tegoż żądania organu wyrażona w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2012r. będącym odpowiedzią na zapytanie inwestorki. W każdym razie przywołany przez organ art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121 z 2004r., poz. 1266, ze zm.) takiego uzasadnienia nie stanowi ponieważ nie znajduje odniesienia do stanu faktycznego w sprawie, tj. do treści przedłożonych przez inwestorkę dokumentów. Spór w sprawie ogranicza się do tego, czy na jednej działce ewidencyjnej będącej przedmiotem wnioskowanej inwestycji, działce z dostępem do drogi publicznej, konieczne jest istnienie tzw. drogi wewnętrznej, dojazdowej do projektowanego budynku z uwagi na podwójne przeznaczenie działki ( leśne i budowlane), jaki charakter prawny ma mieć ta droga, czy musi mieć ona odzwierciedlenie w dokumentacji prawnej w postaci wpisu do rejestru gruntów ( zarówno w części opisowo – kartograficznej jak i w części geodezyjno – prawnej) i jakie są ku temu podstawy prawne, zwłaszcza, że sama droga nie jest objęta zakresem robót w zgłoszonej inwestycji ( jest wskazywana jako istniejąca droga gruntowo- leśna). W przedmiotowej sprawie organ nawet nie podjął próby wyjaśnienia tych kwestii w oparciu o posiadane, dostarczone przez skarżącą, dokumenty. Wbrew twierdzeniom organu art. 35 Prawa budowlanego stanowi nie tylko o formalnoprawnej kontroli ale przede wszystkim o materialnej kontroli zgodności przedkładanych przez stronę dokumentów z prawem. Sygn. akt VII SA/Wa 1666/12 W przedmiotowej sprawie skarżąca na żądanie organu przedłożyła poprawioną mapę sytuacyjną do celów projektowych dotyczącą zagospodarowania terenu. Jest ona jednym z dokumentów dotyczących zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...] w M. przy ul. L. Z mapy tej wynika, że na w.w. działce ewidencyjnej istnieje droga wewnętrzna łącząca powierzchnię zabudowy działki z drogą lokalna o symbolu [...]. Ciągnie się ona wzdłuż wschodniej granicy działki poprzez część działki przeznaczoną do zabudowy, następnie część leśną działki i kończy się istniejącą bramą wjazdową i furtką. Z opisu projektowanego zagospodarowania terenu wynika, że jest to droga gruntowa, szerokość 3,5 m dochodząca do południowej granicy działki, tj. do ulicy L., że powstała ona na skutek zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w dniu [...] sierpnia 1972r. Obecny projekt zagospodarowania działki stwierdza, że droga ta pozostanie bez zmian. Do projektu skarżąca dołączyła poświadczoną za zgodność z oryginałem przez projektanta nowego projektu mgr inż. arch. M. B. kserokopię planu zagospodarowania działki ew. nr [...] z widoczną, sformalizowaną ( w formie stempla) decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. zatwierdzającą ten projekt w dniu [...] sierpnia 1972r. z pouczeniem o możliwości odwołania się od tej decyzji i z powołaniem się na warunki wskazane w pozwoleniu (budowlanym, zważywszy na wskazywany art. 30 i 32 ustawy z 30 stycznia 1961r. o prawie budowlanym – Dz. U. Nr 7, poz. 46 oraz na fakt, iż plan zagospodarowania działki związany był z projektowanym domem letniskowym, studnią i dołami gnilnymi ). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano dlaczego powyższe okoliczności nie zostały przeanalizowane przez organ oraz dlaczego organ stwierdził, że nie ma decyzji zatwierdzającej plan zagospodarowania działki z [...] sierpnia 1972r., dlaczego nie uznał tego jako ustaleń faktycznych zważywszy na dysonowanie wnioskiem skarżącej z dnia 10 maja 2011r. o rozbiórkę domu letniskowego, o którym mowa w dokumencie z 1972r. W aktach sprawy znajduje się również wypis z rejestru gruntów dotyczący dz. ew. nr [...] z którego wynika, że nieruchomość jest przeznaczona na tereny mieszkaniowe ( 0,05 ha) oraz lasy (0,14 ha). Sygn. akt VII SA/Wa 1666/12 W sprawie należy jedynie domyślać się, że treść tego wypisu z rejestru była podstawą żądania przez organ pierwszej instancji (żądania popieranego przez organ drugoinstancyjny) dostarczenia przez skarżącą dokumentów w postaci albo decyzji o zmianie przeznaczenia terenów leśnych zajętych przez omawianą drogę wewnątrz działki albo mapy ewidencyjnej z zaznaczonym terenem zabudowanym w obrysie zgodnym z projektem zagospodarowania. Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie prawnej uznaje, że droga będąca de facto wewnętrzną komunikacją na terenie jednej działki ewidencyjnej powinna obowiązkowo być wpisana do ewidencji gruntów. Zważywszy, że treść art. 26 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i załącznik nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz.454) stanowią, że grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogami w rozumieniu rozporządzenia , grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Pominięcie tej regulacji oraz brak odniesienia się do regulacji stanowiących o istnieniu dróg leśnych ( droga leśna jest gruntem leśnym w myśl art. 3 pkt 2 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991r., Dz. U. z 2011r. Nr 12, poz. 59, takim gruntem jest również droga dojazdowa do gruntów leśnych – art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) w kontekście stanu faktycznego sprawy stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego z art. 7,8,11,80 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie odniósł się również do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2011r. Nr [...] ( Dz. U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), stanowiącego , że działka ew. nr [...] jest terenem zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej na działce zadrzewionej i zalesionej, położonej przy drodze lokalnej o symbolu w planie [...]. Nie odniósł się też do kwestii, czy przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje w sposób szczególny wewnętrzne układy komunikacyjne na jednej działce ewidencyjnej, czy załącznik graficzny planu zaprzecza twierdzeniom skarżącej o istnieniu wewnętrznej drogi, tj. braku istnienia tam zadrzewienia . Sygn. akt VII SA/Wa 1666/12 Organ nie podał, co było podstawą przyjęcia przez niego, że wskazywana przez skarżącą droga wewnętrzna jako istniejące połączenie komunikacyjne, nie będąca przedmiotem żadnych robót objętych wnioskowaną inwestycją, nabierze obecnie charakteru innej drogi przez co zmieni przeznaczenie tego gruntu. Mając powyższe a uwadze Sąd uznał, że organ administracyjny w całości nie przeprowadził postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej przez co należało uchylić nie tylko zaskarżoną decyzję ale również decyzję je poprzedzającą. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania. Wyrok Sądu został oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 134 § 1, art. 135, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. z 2012r., poz. 270).