VII SA/Wa 1667/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. i A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta G., na podstawie art. 30 ust. 5, ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia wniesionego przez M. i A. W. do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego ogrodzenia zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], położonych w G. ul. [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 10 czerwca 2008r. do Starostwa Powiatowego w G. wpłynęło zgłoszenie M. i A. W. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego ogrodzenia zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...], [...] położonych w G., ul.[...]. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] (§ 4 pkt 4 lit. d), działka nr ewid. [...] w całości przeznaczona jest pod drogę dojazdową w liniach rozgraniczających 10,00 m. Nieruchomości mogą być natomiast ogrodzone ogrodzeniem o wysokości 1,50 m, ażurowym, usytuowanym w linii rozgraniczającej ulicy oraz na granicy pomiędzy działkami budowlanymi. Plan nie dopuszcza z kolei realizacji ogrodzeń betonowych od strony ulic. Ze złożonego przez inwestorów zgłoszenia wynika, że wysokość całkowita ogrodzenia ma wynosić 1,90 m (słupek o wysokości 2,40 m będzie zagłębiony 0,50 m w ziemi), oraz że inwestor zamierza dokonać remontu ogrodzenia między innymi działkami nr ewid. [...] od strony ul. [...]. Zakres ten narusza zatem ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zgłaszane ogrodzenie miałoby bowiem być wyższe niż ustalono w planie a ponadto, inwestor przedstawił zamiar ogrodzenia przeznaczonego w planie pod drogę dojazdową [...]. Z tego względu, organ nie wziął pod uwagę innych braków występujących w zgłoszeniu, a w szczególności dotyczących: właściwego określenia terminu rozpoczęcia robót, właściwego oznaczenia zgłaszanego ogrodzenia i braku szkicu lub mapy z lokalizacją istniejącego ogrodzenia podlegającego zgłoszeniu i pozostałymi obiektami na działkach, załączenia stosownych pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych przepisami szczególnymi, gdyż i tak nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Wobec ustalenia przez organ, że zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ na podstawie, art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i A. W. wnosząc o jej uchylenie w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji z uwzględnieniem żądania strony. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ wydając decyzję rażąco naruszył szereg przepisów, zarówno dotyczących Prawa budowlanego jak i Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących organ wydając decyzję wskazał złą podstawę prawną, gdyż art. 30 ust. 5 ust. 6 pkt 2 odnosi się do art. 30 ust 1 pkt 3 tj. budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, a zgłoszenie dotyczyło remontu istniejącego ogrodzenia o całkowitej wysokości 1,90 m. Organ wydając decyzję nie uwzględnił, że ogrodzenie jest usytuowane na działkach [...],[...] od 1997r. tj. od 11 lat, gdy nie obowiązywał jeszcze na całym terenie plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucili, że nieprawdziwe jest stwierdzenie organu dotyczące braku wskazania terminu rozpoczęcia robót oraz niezrozumiałym jest dla nich wskazany przez organ brak właściwego oznaczenia ogrodzenia. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że ogrodzenie, które jest przedmiotem niniejszego postępowania zostało rozebrane przez M. i A. W. Powyższe ustalenia wynikają z kontroli przeprowadzonej w dniu 27 czerwca 2008r. przez pracowników nadzoru budowlanego, a więc po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji wnoszącej sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia. Skoro więc w dacie rozpoznania przedmiotowego wniosku przez organ drugiej instancji ogrodzenie zostało rozebrane, organ administracji publicznej umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W ocenie organu rozebranie ogrodzenia przez inwestora wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania w sprawie remontu nieistniejącego ogrodzenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i A. W. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są nieprawdziwe. Uszkodzony płot został zbudowany ze słupków drewnianych i ogrodzony drutem kolczastym 11 lat temu, gdy nie obowiązywał jeszcze na całym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na skutek upływu czasu oraz działalności osób trzecich płot uległ w części uszkodzeniu. Dlatego skarżący wystąpili z zamiarem remontu istniejącego ogrodzenia. Skarżący wskazali, że usunęli drut kolczasty i przewrócili słupki drewniane w wyniku prośby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego aby usunąć ogrodzenie. Pozostały jednak jeszcze niektóre fragmenty ogrodzenia, które trudno jest aktualnie zdemontować. Skarżący dodali, że czują się pokrzywdzeni, gdyż złożyli stosowny wniosek dotyczący zamiaru remontu ogrodzenia a Starosta nie przestrzegając procedury Prawa budowlanego wniósł niezasadnie sprzeciw. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisku wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga M. i A. W. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ architektoniczno – budowlany była ocena zgłoszenia wniesionego przez M. i A. W. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego ogrodzenia zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], położonych w G. ul. [...]. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania. Artykuł 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania wobec powyższego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 kpa. Zgodnie z niniejszym przepisem bezprzedmiotowość postępowania oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z 24.04.03r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że wobec faktu, że ogrodzenie zostało rozebrane nie ma tym samym przedmiotu postępowania i z tego względu postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, zaś podana przez organ przyczyna nie stanowi o jego bezprzedmiotowości i tym samym nie uzasadnia podjętej decyzji. Przede wszystkim wskazać bowiem należy, że nawet gdyby przyjąć, że inwestor wykonał roboty objęte zgłoszeniem przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) lub pomimo wniesienia sprzeciwu nie stanowi to o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego lecz całego postępowania dotyczącego wykonania robót budowlanych bez zgłoszenia. W takiej sytuacji stwierdzenie przez organ odwoławczy, że roboty objęte zgłoszeniem zostały już wykonane musiałoby prowadzić do uchylenia decyzji w przedmiocie sprzeciwu i umorzenia całego postępowania administracyjnego w tym zakresie. Dałoby to dalej podstawę organom nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji (lub w trakcie realizacji) do stanu zgodnego z prawem. Umorzenie zaś postępowania odwoławczego skutkuje pozostawieniem w obrocie prawnym sprzeciwu, którego zasadność wniesienia nie została oceniona przez organ odwoławczy pomimo prawidłowego ( pod względem formalnym) wniesienia odwołania przez stronę. Reasumując, wykonanie robót objętych zgłoszeniem mogłoby – co najwyżej – uzasadniać bezprzedmiotowość całego postępowania administracyjnego, a to z kolei, na etapie postępowania odwoławczego musiałoby prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Dodatkowo w okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, że niezależnie od stwierdzonych wyżej uchybień zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, tj. bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 kpa. w związku z art. 77 § 1 kpa. organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął jedynie, na podstawie informacji przekazanych przez PINB w G., że ogrodzenie zostało rozebrane. Tymczasem z protokołu kontroli znajdującego się w aktach sprawy z dnia 27 czerwca 2008r. wynika, że usunięto jedynie drut kolczasty przymocowany do słupków drewnianych wzdłuż ulicy [...] na odcinku około 70 m. Organ nie wyjaśnił zatem, czy ogrodzenie faktycznie zostało rozebrane i w jakiej dacie. Ponadto, z protokołu PINB wynika, że ww. roboty organ nadzoru uznał za zgodne z prawem skoro "... przedmiotową sprawę uznał za zakończoną bez konieczności podejmowania działań administracyjnych...". Powyższe przemawia za trafnością zarzutu skarżących co do tego, że wykonane roboty polegały jedynie na zdjęciu drutu kolczastego z ogrodzenia na wniosek organu nadzoru albowiem takie prowizoryczne ogrodzenie stanowiło zagrożenie dla życia i zdrowia osób trzecich. Organ odwoławczy oceniając – ewentualnie - kwestie bezprzedmiotowości postępowania winien odnieść się także do zakresu robót opisanych w zgłoszeniu. Rozebranie istniejącego ogrodzenia w dokonanym zakresie (zdjęcie drutu kolczastego i przewrócenie drewnianych słupków) nie musi wszak być równoznaczne z rozpoczęciem remontu ogrodzenia. Reasumując zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, art. 138§1 pkt. 3 w zw. z art. 105 jak też art. 7, 77§1 i 107§3 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W konsekwencji ponownie oceni, przy rozpoznaniu odwołania skarżących, czy postępowanie w przedmiocie robót budowlanych objętych zgłoszeniem jest faktycznie bezprzedmiotowe a zatem czy wykonane roboty stanowiły rozpoczęcie prac remontowych opisanych z zgłoszeniu czy też jedynie niezbędne dla ochrony życia i zdrowia osób trzecich prace zabezpieczające. Te ostatnie nie mogą wszak przemawiać za bezprzedmiotowością postępowania i w tym przypadku organ odwoławczy zobowiązany będzie do merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania M. i A. W. Stwierdzenie natomiast, że postępowanie - wobec rozpoczęcia robót objętych zgłoszeniem a tym bardziej ich zrealizowania-jest bezprzedmiotowe winno skutkować wydaniem decyzji w oparciu o art. 138§1 pkt. 2 kpa. Jednocześnie za przedwczesne należało uznać odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skarżących zawartych zarówno w skardze jak i odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniesione przez nich okoliczności winny być w pierwszej kolejności ocenione przez organ odwoławczy przy rozpoznawaniu odwołania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku.